II SA/Gl 63/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o. o. w Z. na decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 4 grudnia 2024 r. nr IS-ROPiK.624.1.39.2024.AW w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz strony skarżącej 154 (sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją z 12 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8,10, 22, 23 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: PrWod), § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 2471) ustalił podmiotowi oznaczonemu jako K1. Sp. z o.o. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za okres od 1 lipca 2024 r. do 30 września 2024 r. w wysokości 3842,06 zł. Według informacji jest to opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 tj. na działkach widniejących w księdze wieczystej [...], położonych w Z. przy ul.[...] , robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. K. Sp. z o.o. (dalej zwana "skarżącą") wniosła reklamację od powyższej informacji. W reklamacji zarzucono błędne ustalenie, że przedmiotowe tereny nie są podłączone do zewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Reklamacja nie przyniosła jednak oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta Z., wskazując jako podstawę prawną art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 8 PrWod określił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w wysokości tożsamej ze wskazaną na wstępie informacją. W uzasadnieniu organ przytoczył i omówił przepisy PrWod stanowiące podstawę prawną decyzji oraz wskazał, że do ustalenia wysokości opłaty organ wykorzystał dane pochodzące z następujących źródeł: - pismo firmy K1. Sp. z o.o. z dn. 26 września 2023 r., po analizie którego przyjęto, że opłacie powinna podlegać nieruchomość, składająca się z działek nr[...] , [...], [...], ujawnionych w księdze wieczystej [...]; - pozwolenie wodnoprawne z dnia 31 października 2019 r., według którego wody opadowe i roztopowe z terenu przedmiotowej nieruchomości, zlokalizowanej przy ul.[...], są odprowadzane wylotami W1 i W2 do rowu R-2 oraz że "wody opadowe lub roztopowe nie są ujmowane w system kanalizacji zbiorczej"; - pismo Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dn. 23 października 2023 r., z którego wynika, że firma K. Sp. z o.o. ma obowiązek ponoszenia opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej; - system Informacji o Terenie prowadzony przez Prezydenta Miasta Z. (ortofotomapa z 2024 r.). Według organu art. 269 ust. 1 pkt 1 PrWod odnosi się do systemu kanalizacji przewidzianego na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, tj. systemu kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta. Ma on charakter zewnętrzny wobec nieruchomości zabudowanej w sposób określony w ww. art. 269 ust. 1 pkt 1 PrWod. Zatem istnienie na danej nieruchomości wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, odprowadzającego wody opadowe lub roztopowe do rowu melioracyjnego, nie wyłącza przedmiotowej nieruchomości z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie naturalnej retencji. W związku z tym na podstawie danych będących w posiadaniu organu oraz po zastosowaniu wykładni przepisów, która według organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w decyzji stwierdzono obowiązek ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez firmę K1. Sp. z o.o. Organ podał jednocześnie, że powierzchnia wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 77,84 % powierzchni całkowitej nieruchomości. Wody opadowe i roztopowe z rozpatrywanego terenu odprowadzane są przez wewnątrzzkładowy system kanalizacji bezpośrednio do odbiornika rowu R-2 i system ten nie jest funkcjonalnie połączony z siecią kanalizacji deszczowej miejskiej, dlatego uznać należy, że przy spełnionych pozostałych warunkach, nieruchomość podlega ww. opłacie. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 6, 8, 10 k.p.a. przejawiające się w braku postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia faktu i zakresu wypełnienia przesłanek nałożenia danego obowiązku na skarżącą, w tym też braku weryfikacji istnienia przestanek z art. 269 ust. 1 pkt 1 PrWod, w szczególności istnienia i charakteru kanalizacji otwartej/zamkniętej na nieruchomości, w tym posłużenie się jedynie wewnętrznymi dokumentami nie mającymi waloru dowodowego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 269 ust. 1 pkt 1 PrWod, poprzez brak ustalenia, iż nieruchomość nie powinna podlegać naliczonej opłacie, z racji ujęcia nieruchomości w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powierzchnie przedmiotowej nieruchomości, w tym utwardzone i uszczelnione, w szczególności powierzchne dachów, powierzchnie placów manewrowych, placów składowych i parkingów - poprzez system odwodnień liniowych i ukształtowanych spadków - posiadają odprowadzenie wód opadowych do funkcjonującego systemu kanalizacji deszczowej. Powyższy system, nie tylko kompleksowo zapewnia odprowadzanie i rozprowadzanie wód opadowych, ale też pozostaje w funkcjonalnej łączności z instalacjami melioracyjnymi Gminy Miejskiej Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm, dalej, jak dotychczas: "PrWod"). Ustawa wprowadziła m.in. regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Jak stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 PrWod, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: - odpowiednia powierzchnia (powyżej 3.500 m2), - wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, poprzez wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, - lokalizacja nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że nieruchomość, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca posiada powierzchnię, o której mowa w powyższym przepisie. Nie stanowi także przedmiotu sporu okoliczność wyłączenia więcej niż 70 % powierzchni przedmiotowej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Kwestią sporną jest natomiast ostatnia z wymienionych powyżej przesłanek tj. czy przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprawia, że kluczowego znaczenia nabiera wyjaśnienie pojęcia "obszarów ujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej". Znaczenie tego pojęcia było już wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazuje się w tym orzecznictwie pod pojęciem "obszarów ujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej" należy rozumieć obszary ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 317/21). Tym samym chodzi o odprowadzenie wód do takiego systemu, który na danym obszarze przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych, nie zaś jakiegokolwiek systemu kanalizacji. W konsekwencji przyjąć należy, iż systemem tym będą otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Wskazać również należy, iż warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przejmowania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód". (zob. wyrok NSA 15 marca 2022 r., III OSK 794/21, ). Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym i przyjmuje za własne stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, według którego tego, że "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany". (zob. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 1995/21). W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 1996/21). W świetle dotychczasowych rozważań nie wystarczy powoływanie się przez skarżącą na funkcjonowanie na terenie jej nieruchomości systemu kanalizacji, w ramach którego ujmowane są wody odpadowe czy roztopowe. Jest to bowiem jedynie system wewnętrzny. Aby móc skorzystać z wynikającego z art. 269 ust. 1 pkt 1 PrWod, wyłączenia spod opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej koniecznym jest podłączenie tego wewnętrznego systemu do systemu kanalizacji otwartej i zamkniętej tj. do otwartego lub zamkniętego systemy kanalizacji deszczowej, służącego do odprowadzania opadów atmosferycznych albo do systemu kanalizacji zbiorczej. Tylko w takim wypadku można bowiem przyjąć, że dana nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze ujętym w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej. Uwzględniając przedstawione dotychczas rozumienie pojęcia "obszarów ujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej" należy jednocześnie zauważyć, że nawiązująca do niego przesłanka zawarta w art. 269 ust. 1 pkt 1 PrWod sformułowana została w sposób negatywny. Opłata za zmniejszenie naturalnej retencji pobierana jest bowiem w sytuacji gdy dana nieruchomości znajduje się na "obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej". W konsekwencji to na organie, a nie na adresacie decyzji, spoczywa ciężar wykazania, że istniejący na danej nieruchomości wewnętrzny system kanalizacji ujmujący wody opadowe, czy roztopowe nie jest włączony do otwartego lub zamkniętego systemy kanalizacji deszczowej, służącego do odprowadzania opadów atmosferycznych albo do systemu kanalizacji zbiorczej. W ocenie zaś Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy temu obowiązkowi organ nie sprostał i w konsekwencji przedwcześnie ustalił skarżącej opłatę z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Organ w istocie ograniczył się bowiem do przywołania treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia 31 października 2019 r. i zawartego na stronie drugiej tej decyzji stwierdzenia "Wody opadowe lub roztopowe nie są ujmowane w system kanalizacji zbiorczej". Tymczasem pojęcie systemu kanalizacji otwartej i zamkniętej obejmuje nie tylko system kanalizacji zbiorczej ale także otwarty lub zamknięty systemy kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania opadów atmosferycznych. Dlatego organ powinien był w ramach prowadzonego postępowania zainicjowanego wniesieniem przez skarżącą reklamacji zebrać materiał dowodowy, z którego wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości, że wody opadowe i roztopowe pochodzące z nieruchomości skarżącej po ich ujęciu w system wewnętrznej kanalizacji nie trafiają w dalszej kolejności do otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej. W szczególności wykazać należało, że rów, o którym mowa we wspomnianym pozwoleniu wodnoprawnym (tj. urządzenie wodne oznaczone jako rów R-2) nie stanowi funkcjonującego na danym obszarze elementu otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej. Ponadto wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy oznaczono jej adresata. Zgodnie z danymi wynikającymi z Krajowego Rejestru Sądowego jako adresata decyzji należało wskazać: K. spółkę o ograniczoną odpowiedzialnością. Tymczasem w zaskarżonej decyzji opłatę z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej określono "dla firmy K1. Sp. z o.o.". Z uwagi na opisane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji określającej opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doszło w sposób przedwczesny, bez dostatecznego wyjaśnia wszystkich kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Tym samym organ dopuścił się naruszenia norm procesowych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skutkiem zaś tych uchybień było naruszenie prawa materialnego polegające na przedwczesnym zastosowaniu art. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pomimo, że organ nie wykazał spełnienia wszystkich przesłanek, z którymi ustawodawca powiązał nałożenie opłaty, o której mowa w tym przepisie. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) obejmujących opłacony przez skarżącą wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji organ będzie zobowiązany do tego, aby ponownie rozpatrzyć reklamację skarżącej od informacji stanowiącej podstawę ustalenia spornej opłaty z tytułu zmniejszenia retencji, przy czym rozpatrując tę reklamację organ będzie związany przedstawioną przez Sąd oceną prawną co do przesłanek, od których spełnienia ustawodawca uzależnił nałożenie spornej opłaty oraz uzupełni wskazane powyżej braki w materiale dowodowym. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.