II SA/Gl 630/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E.K., A.L., J.L., P..L. i G.I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku E. K., A. L., J. L., P. L. i G. I., decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art.105 § 1 kpa w związku z art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości rolnej położonej w C., obręb D., k.m. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki o nr: 1, 2, 3,4 o pow. łącznej 0.5012 ha, stanowiące własność Gminy i Miasta C., dla których Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w R. Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz.198 z 1961 r.). Przepisy te nie zostały zaś powołane w art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi normę o charakterze szczególnym i me podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw stanowi katalog zamknięty. Stosowanie przepisów ustawy do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych, niż wymienione w tym artykule jest niedopuszczalne. Dla poparcia stanowiska organ I instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Bk 198/10. Od powyższej decyzji wnioskodawcy wnieśli odwołanie, w którym podnieśli że prawo do wskazanej nieruchomości nabyli zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z [...] r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po R. L.. Ponadto, powołali się na trudną sytuację rodzinną, która przyczyniła się do zabrania przez Skarb Państwa przedmiotowych działek. Wreszcie, odwołujący się zakwestionowali obowiązywanie stalinowskiego ustawodawstwa. Jednakże zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...]r. nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. orzekło o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej położonej w D., oznaczonej jako działki nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 o łącznej pow. 0,5012 ha, stanowiącej własność J. L.. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 z 1961 r.). Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...]r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym R. L. nabyli: żona J. L., córki E. K., A. L. i G. I. oraz synowie P. L. i J. L.. Spadek po zmarłej J. L. nabyli – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z [...] r. sygn. akt [...] – córki E. K., A. L. i G. I. oraz synowie P. L. i J. L.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art. 216 ww. ustawy, przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie : • art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), • ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), • ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), • art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), • ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...], • art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), • art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), • ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Stąd przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ww. ustawie wyznaczają cytowane przepisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216. Przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o którym mowa w art. 136 ust. 3, należy zatem rozumieć wyłącznie nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepis art. 136 ust. 4 ustawy dotyczy wyłącznie zwrotu nieruchomości nabytych pod rządami ustawy z 21 sierpnia 1997 r., w drodze umowy przewidzianej w art. 113 ust. 3. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi natomiast art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości i obecnie można żądać ich zwrotu. Powyższe, ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie działki nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 nie zostały wywłaszczone, lecz przejęte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Akty te nie zostały wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu. W świetle aktualnie obowiązujących regulacji, brak jest wobec tego podstawy prawnej do żądania zwrotu gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 15 lipca 1961 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ uznał, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji z [...]r., a zatem w chwili śmierci R. L. nie był już jej właścicielem. W związku z powyższym przedmiotowa nieruchomość nie weszła w skład masy spadkowej, jaką wnioskodawcy nabyli na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...]r. sygn. akt [...]. Trudna sytuacja życiowa stron, opisana w treści odwołania, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Organ wskazał też, że we wniosku z [...] r. E. K., A. L., G. I., P. L. i J. L. wskazali, iż nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] r. nr [...]. W załączeniu do pisma strony przedłożyły jednak odpisy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...] r. nr [...] oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...]. Starosta [...] winien był wezwać strony do sprecyzowania wniosku poprzez wyraźne oznaczenie nieruchomości, której zwrotu żądają. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. W treści odwołania bowiem wnioskodawcy powołali numery działek, które były przedmiotem ww. rozstrzygnięć. Z uwagi na to oraz fakt, iż w toku całego postępowania strony nie zakwestionowały przedmiotu sprawy, organ II instancji odstąpił od wezwania ich do sprecyzowania treści wniosku z [...] r. W celu wyjaśnienia natomiast wszystkich okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, wystąpiono do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w celu odszukania akt o sygn. [...]. W zbiorach Archiwum odnaleziono dokumentację o powołanym numerze, w tym decyzję Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] r. nr [...]. Dotyczy ona jednak postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...], a nie jak wskazały strony we wniosku z [...] r. - przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4. Rozstrzygnięciem tym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...] i stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z [...] r. nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Decyzja z [...] r. została zaskarżona do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który ostateczną decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał ją w mocy w części stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z [...] r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...] oraz jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. Skargę na decyzję ostateczną wnieśli E. K., A. L., J. L., P. L. i G. I., zarzucając niesprawiedliwe rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazali na okoliczności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz działania podjęte przez ich ojca R. L. w celu odzyskania gruntu, ich zdaniem bezprawnie odebranego. Ponownie też powołali się na fakt nabycia spadku po ojcu oraz zarzucili, że działka do dziś jest nieużytkiem, lecz odmawia się jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej mogła być wyłącznie ocena zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, które to postępowanie zostało zainicjowane przez skarżących wnioskiem z dnia [...] r. Nie podlegała zaś badaniu w aspekcie legalności sama decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiącej własność poprzednika prawnego skarżących. Akt o przejęciu nieruchomości nie został bowiem podjęty w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też nie mogły odnieść skutku prawnego zarzuty skarżących co do braku podstaw do wydania decyzji z dnia [...] r., wydanej przez ówczesne Prezydium PRN w R.. Nieistotna jest też kwestia, że ojciec skarżących R. L. złożył odwołanie od tej decyzji, a następnie podejmował próby jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Decyzja ta nie została do tej pory wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem wywołuje skutki prawne, z tym że obecnie sporna nieruchomość stanowi własność Gminy C. bowiem została skomunalizowana na jej rzecz. Brak też aktu prawnego rangi generalnej, który uchylałby skutki przejęcia bez odszkodowania nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz § 1, 2 i 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Tymczasem jak zasadnie wskazały organy obydwu instancji, w aktualnym stanie prawnym przywołane wyżej akty prawne nie zostały wymienione w treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to regulacja została w całości zacytowana w motywach zaskarżonej decyzji. Dodać jedynie należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzi też przypadek wywłaszczenia nieruchomości na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. Taki cel przejęcia nieruchomości nie wynika bowiem z decyzji z dnia [...] r., ani przywołanej w niej podstawy prawnej. Istotą wywłaszczenia jest bowiem pozbawienie praw do nieruchomości w celu realizacji określonego celu publicznego. Tymczasem w niniejszej sprawie przejęcie nieruchomości rolnej nie nastąpiło w celu realizacji jakiejkolwiek inwestycji, czy też na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, lecz odjęcie prawa własności było skutkiem stwierdzenia faktu opuszczenia i nieuprawiania roli, a więc konsekwencją zaniedbań właściciela. Jak już wyżej podano, poza ramami niniejszej sprawy musi pozostać kwestia, czy decyzja o przejęciu nieruchomości rolnej była zgodna z prawem. Przesłanką zwrotu nieruchomości nie jest bowiem legalność jej przejęcia, lecz stwierdzenie zbędności na cel wywłaszczenia w przypadkach, określonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak regulacji prawnej do zwrotu nieruchomości oznacza zaś bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, uzasadniającą jego umorzenie. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że z mocy art. 178 § 1 Konstytucji RP, sędziowie podlegają Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie był władny do odmowy zastosowania art. 216 ugn. W sprawach zgodności ustaw z Konstytucją, właściwy jest zaś Trybunał Konstytucyjny (art. 188 Konstytucji). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotny jest też fakt, że przedmiotowa nieruchomość jest nieużytkiem, jak zarzucają skarżący. Jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nie nastąpiło bowiem w celu realizacji konkretnego celu. Odnosząc się zaś do przywołanego w skardze postanowienia sądu powszechnego w sprawie nabycia spadku po R. L., wskazać należy, że legitymacja do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Skarżący są co prawda spadkobiercami poprzedniego właściciela, lecz samo stwierdzenie tego faktu z mocy orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza, że nieruchomość weszła do spadku, skoro w tego rodzaju orzeczeniu nie wymienia się składu masy spadkowej – oprócz przypadku, gdy w skład spadku wchodzi gospodarstwo rolne. Przywołane przez skarżących postanowienie nie zawiera jednak stwierdzenia nabycia spadku w formie gospodarstwa rolnego. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.