II SA/Gl 630/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 marca 2024 r. nr NWXIV.7581.3.9.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Obecnie skarżący – J. G. (wcześniej wspólnie z siostrą B. G.) – jako spadkobiercy właściciela wywłaszczonych w 1972 r. nieruchomości położonych w M. przy ul. [...], [...] i[...] , domagali się ich zwrotu, w tym m.in. działek nr [...] i[....], jako wykorzystanych przez inwestora niezgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Z akt sprawy wynika, że do wywłaszczenia nieruchomości doszło na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 czerwca 1972 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w planie realizacyjnym pod budownictwo mieszkaniowe. Z kolei z planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z 9 listopada 1970 r. wynika, że nieruchomość wchodziła w skład większej inwestycji, tj. budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w M.. Prezydent Miasta J. decyzją z 12 lipca 2022 r., orzekł m.in. o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] . Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od tej decyzji, Wojewoda Śląski decyzją z 16 września 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji w zaskarżonej części i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego były dostrzeżone błędy formalne, w szczególności objęcie jednym postępowaniem administracyjnym roszczeń o zwrot dwunastu działek o różnym stanie prawnym i faktycznym. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta J. wyłączył ze sprawy głównej m.in. sprawę, w ramach której prowadził postępowanie dotyczące zwrotu na rzecz skarżących działek nr [...] i[...], stanowiących własność gminy M.. Następnie, decyzją z 19 grudnia 2023 r., organ I instancji odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości z powodu realizacji na jej terenie celu wywłaszczenia. Rozpoznając odwołanie skarżących od powyższej decyzji, Wojewoda Śląski, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wskazał w szczególności, że na podstawie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), zwanej dalej u.g.n., przepisy Rozdziału 6, Działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., poz. 64 oraz z 1982 r., poz. 79). Powołując się na art. 136 ust. 3 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dalej organ przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Organ stwierdził ponadto, ze w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja z art. 229 u.g.n. wyłączająca roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe działki znajdują się w granicach wywłaszczonej działki nr [...], objętej decyzją z 1972 r. Teren tych działek objęty był projektowanym osiedlem, a na ich obszarze planowane było posadowienie jednego budynku usługowego i części dwóch innych budynków usługowych - tworzących kompleks czterech budynków usługowych, a także zieleń projektowana, skarpy i układ komunikacyjny. W toku przeprowadzonych 27 kwietnia 2023 r. oględzin stwierdzono, że na przedmiotowych działkach znajduje się część zieleńca, chodnik, większa część budynku handlowego nr [...], a także część placu wybrukowanego kostką pomiędzy budynkiem a przejściem podziemnym, część przejścia podziemnego zadaszona ze schodami, część placu wybrukowanego kostką pomiędzy schodami przejścia podziemnego a jezdnią zatoki autobusowej ze słupem ogłoszeniowym betonowym okrągłym, część drogi dojazdowej i placu manewrowego wyasfaltowanego pomiędzy pawilonami handlowymi, nadziemna armatura uzbrojenia podziemnego (słupki kanalizacyjne, kratki ściekowe, zasuwy wodociągowe i gazowe) oraz słupki ograniczające wjazd. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w przypadku inwestycji złożonych, takich jak budowa osiedli mieszkaniowych, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie organu zgromadzone w sprawie dokumenty precyzyjnie wskazują cel, na który miało nastąpić wywłaszczenie spornych działek. Celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego "[...] " w M.. Zgodnie z planem realizacyjnym, na tym konkretnie terenie, powstać miały budynki usługowe, a więc tzw. infrastruktura towarzysząca. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale pewien zbiór różnych elementów urbanistycznych składających się na zorganizowaną całość, mającą zapewniać realizację podstawowych potrzeb jego mieszkańców. Dokonana modyfikacja położenia oraz kształtu budynków usługowych stanowi dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia, nie zmienia charakteru tego celu i charakteru zamierzonej inwestycji, a tym samym mieści się w prawnie dopuszczalnych granicach tej modyfikacji. Zagospodarowanie nieruchomości w opisany sposób stanowi realizację celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, określonego w decyzji o wywłaszczeniu, albowiem zagospodarowana przestrzeń jest niezbędnym elementem infrastruktury takiego osiedla i służy jego mieszkańcom. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, wybudowane zostało na wywłaszczonej nieruchomości osiedle mieszkaniowe sensu largo, wobec czego przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym nie podlega zwrotowi. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sformułowanego w odwołaniu zarzutu przewlekłości postępowania. Podnieśli, że organ odwoławczy wadliwie zaakceptował brak zaznaczenia w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla "[...]" granic ewidencyjnych nieruchomości objętych wywłaszczeniem. Obowiązek taki, zdaniem skarżących, wynikał z art. 15 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Organ podtrzymał przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 12 czerwca 2024 r. skarżący nie wyrazili zgody na rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. Na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. skarżący oświadczył, że skarżąca B. G. (jego siostra) zmarła w dniu 25 lipca 2024 r., a on jest jedynym jej spadkobiercą. Sąd odroczył rozprawę i zobowiązał skarżącego do nadesłania aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej siostrze. Skarżący nadesłał poświadczoną za zgodność kopię tego aktu, co skutkowało wykreśleniem siostry jako skarżącej w niniejszym postępowaniu. Na rozprawie w dniu 28 października 2024 r. skarżący podtrzymał skargę oraz przedstawił argumenty, których pisemna wersja została dołączona do akt jako załącznik do protokołu z rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola, przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, albowiem nie stwierdzono aby decyzje wydane przez organy obydwu instancji obarczone były wadami dającymi podstawę do ich uchylenia bądź też stwierdzenia ich nieważności, a samo postępowanie przebiegało zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów prawa Przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia zwrotu nieruchomości (działek o numerach [...]i[...]), które wywłaszczone zostały na mocy przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ocena przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywana jest w oparciu o regulacje Rozdziału 6, Działu III u.g.n. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. To z kolei oznacza, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokonania porównania celu wywłaszczenia zawartego w decyzji ze stanem, który istnieje bądź też istniał na nieruchomości. Zarazem organ zobligowany jest również ustalić, czy cel ów w ogóle został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia 28 czerwca 1972 r., nr [...] wynika, że przejęte nieruchomości przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe, a konkretnie pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] " w M., co wynikało z decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia 9 listopada 1970 r., nr [...] W prowadzonym postępowaniu organ ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się obecnie część zieleńca i chodnik (działka [...]) oraz część budynku handlowego ([...]) wraz z infrastrukturą komunikacyjną. Oceniając z tej perspektywy prowadzone postępowanie wypada podzielić stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji, które wyklucza możliwość zadośćuczynienia oczekiwaniom skarżącego. W świetle przywołanych okoliczności nie sposób bowiem stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mając na uwadze cel przejęcia nieruchomości – w analizowanym przypadku budowę osiedla mieszkaniowego - pod uwagę należy brać osiedle jako kompleks urbanistyczny, obejmujący nie tylko zabudowę stricte mieszkalną, lecz również infrastrukturę towarzyszącą, a więc oświatową, handlową, komunikacyjną itp., która pozostaje w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem osiedla (tak np. NSA w wyroku z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 166/23). Uwaga ta dotyczy również wszystkich innych aniżeli mieszkalne obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Trzeba zarazem pamiętać, że przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia, a więc ustawa z 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odmiennie aniżeli w obowiązującym stanie prawnym, formułowały przesłanki wywłaszczenia, w tym cele, na jakie nieruchomość mogła być przejęta. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ocena skuteczności wywłaszczenia, dokonywana z perspektywy realizacji celu, winna więc być dokonywana z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli tej decyzji czy to w ramach postępowania o zwrot, czy też kontroli sądu administracyjnego (tak NSA w wyroku z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1919/20). Uszczegółowienie celu wywłaszczenia nastąpiło w niniejszej sprawie w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia 9 listopada 1970 r. Nie ulega wątpliwości, że budowa osiedla mieszkaniowego mieściła się zarówno w pojęciu celu użyteczności publicznej, jak i została ujęta w planie realizacyjnym budowy osiedla "[...]". Tym samym, w opisywanych realiach nie dało się stwierdzić, że nieruchomość została użyta na cel inny, aniżeli wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.), ani też, że cel ów nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). W kontekście poczynionych uwag, indyferentna jest ocena zarówno ewentualnej przewlekłości postępowania jak i kompletności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Sąd dostrzega, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwało zdecydowanie zbyt długo jak na standardy wyznaczone w tym zakresie przez regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mniej jednak ta okoliczność nie ma wpływu na finalną ocenę wydanych rozstrzygnięć, zaś strona miała możliwość skorzystania z instytucji skargi na bezczynność celem zdyscyplinowania organu. Odrębną kwestią są zarzuty, formułowane przez stronę skarżącą względem decyzji zatwierdzającej projekt realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...] " w M. (decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia 9 listopada 1970 r., nr [...]). Wskazać trzeba, że nawet ewentualne wystąpienie sygnalizowanych przez stronę mankamentów tej decyzji, nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak już bowiem wcześniej wspomniano, ten rodzaj postępowania wymaga wyłącznie ustaleń dotyczących realizacji celów, na jakie nieruchomość została przejęta. Ocena, czy sama decyzja wywłaszczeniowa, od strony formalnej odpowiadała przepisom obowiązującym w dacie jej wydawania, pozostaje poza zakresem tego postępowania i bez względu na stwierdzone, potencjalne uchybienia w tym zakresie, nie ma wpływu na jego finalny wynik. W świetle powyższego, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji, nie naruszają obowiązujących przepisów prawa i brak jest podstaw do ich uchylenia, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl]