II SA/Gl 631/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Skarga została wniesiona na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. /dalej [...]WINB/ z dnia [...] r., mocą którego organ ten działając w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż./dalej PINB/ z dnia [...] r. Wskazanym postanowieniem organ I instancji wstrzymał w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ użytkowanie części budynku przy ul. A w Ż., w której dokonano zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy. Postanowieniem tym nałożono także na M. i D. S. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od jego doręczenia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 3 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego. [...]WINB uchylając opisane postanowienie organu I instancji wskazał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, bowiem decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Ż. z dnia [...] r. nr [...] inwestorzy uzyskali zezwolenie na zmianę użytkowania lokalu mieszkalnego na sklep, a decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...]. W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. [...]WINB wskazał także, że PINB winien umorzyć prowadzone w tym trybie postępowanie, jeśli wykonane przez inwestorów adaptacyjne roboty budowlane nie będą budziły żadnych zastrzeżeń z punktu widzenia sztuki budowlanej i przepisów techniczno-budowlanych. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu jak i związane z nim postępowanie w sprawie lokalizacji tej inwestycji były wielokrotnie poddawane kontroli sądowej. W pierwszym zapadłym w tej sprawie wyroku z dnia 7 lutego 1991 r. sygn. akt SA/Ka 708/90 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach stwierdził nieważność wspomnianych wyżej decyzji wydanych w [...] r. przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Ż. oraz Wojewody [...] uznając, że działający jako organ I instancji wspomiany Kierownik Wydziału Urzędu Miejskiego w Ż. nie posiadał upoważnienia Burmistrza Miasta Ż. /wybranego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] r./ do wydania przedmiotowej decyzji. Następnie w sprawie czterokrotnie orzekał NSA w Warszawie. Wyrokiem z dnia 9 lutego 1994 r. IV SA 646/93 Sąd ten uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdzającą nieważność trzech decyzji wydanych w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji /w obrocie prawnym pozostała decyzja o umorzeniu postępowania w tej sprawie/. Drugim z wymienionych wyroków z dnia 3 grudnia 1996 r. IV SA 703/95 NSA stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ ten stwierdził nieważność decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] w Ż. z dnia [...] r., którą po raz drugi udzielono M. i D. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele handlowe. Kolejnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 1999 r. IV SA 1141/97 NSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji GINB odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Wreszcie wyrokiem z dnia 27 września 2001 r. IV SA 1921/99 Sąd ten oddalił skargę M. i D. S. na decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności wymienionej ostatnio kasatoryjnej decyzji Wojewody [...]. Skargę na wspomniane na wstępie kasacyjne postanowienie [...]WINB wniósł M. N. współwłaściciel jednego z wyodrębnionych lokalów mieszkalnych w budynku przy ul. A w Ż.. W skardze podał, że od [...] 2003 r. oczekuje na wykonanie przez organ I instancji zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 3.12.1996 r. W tym czasie inwestor dokonał kolejnej zmiany elewacji budynku dokonując przebudowy witryny sklepowej, bez powiadomienia stron o uzyskaniu pozwolenia na prowadzenie tych robót. Odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia wskazał, że przez pominięcie wspomnianego wyroku NSA narusza ono interes prawny stron – współwłaścicieli budynku. Podał, że PINB przez dwa lata załatwiał przekazaną mu przez Burmistrza Miasta Ż. przedmiotową sprawę. Podniósł też, że nie został zawiadomiony o wydaniu w dniu [...] 2002 r. przez Burmistrza Ż. pozwolenia na wymianę witryn sklepowych udzielonego M. i D. S.. Także i zaskarżone postanowienie nie zostało, jego zdaniem, doręczone wszystkim stronom postępowania /nie wskazał jednak kogo miał na uwadze/. Skarżący odniósł się także krytycznie do pozbawionych znaczenia prawnego argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz podał, że organ II instancji próbuje uwikłać współwłaścicieli budynku w proces cywilny. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nakazał PINB rzetelne i uwzględniające wszystkie zapadłe w sprawie orzeczenia ponowne przeprowadzenie postępowania. Odnosząc się do przywołanego w skardze pisma z dnia [...] 2003 r. [...]WINB stwierdził, że było ono skierowane przez Zastępcę Kierownika Oddziału Zamiejscowego Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. do skarżącego i nie zostało przekazane do wiadomości, [...]WINB ani też organowi nadzoru budowlanego I instancji. Co się tyczy zarzutu braku doręczenia postanowienia wszystkim stronom postępowania [...]WINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] 1991 r., w którym K. N. udzieliła swojemu bratu M. N. pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, że na obecnym etapie postępowania należy je uznać za nieuzasadnione. Skarżący pismem z dnia [...] 2005 r. ustosunkował się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Podniósł, że GINB nie przekazał dokumentacji sprawy wraz z wyrokiem NSA do właściwego organu, lecz do Oddziału Zamiejscowego [...] Urzędu Wojewódzkiego, co było jego zdaniem działaniem celowym mającym na celu "przedawnienie sprawy". Wskazał też, że udzielonego mu przez siostrę pełnomocnictwa do reprezentowania jej interesów nie jest równoznaczne z rezygnacją z pozycji strony postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153,poz. 1269/ zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że odpowiada ono prawu, chociaż nie podzielił w całości argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu. Przystępując do szczegółowej analizy sprawy zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. A w Ż. na samym wstępie należy zauważyć, że zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia [...] r. ówcześni współwłaściciele tego dwupiętrowego budynku mieszkalnego ustanowili odrębną własność znajdujących się w nim trzech lokali, a to lokalu na parterze składającego się z dwóch pokoi, kuchni i sklepu oraz dwóch lokali mieszkalnych na I i II piętrze. Przez ustanowienie odrębnych własności lokale te zostały wyłączone z nieruchomości objętej Kw nr [...] prowadzoną w Sądzie Powiatowym w Ż.. Jednocześnie strony umowy postanowiły pozostawić dotychczasowe udziały /po 1/3/ we współwłasności nieobjętej podziałem przedmiotowej nieruchomości w granicach określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali /Dz.U. nr 94, poz. 848 ze zm./. Zgodnie z przywołanym przepisem współwłasność ta dotyczyła: gruntu, podwórza, ogródków, fundamentów, murów zewnętrznych, murów konstrukcyjnych i murów oddzielających poszczególne wyłączone ze wspólnej własności lokale, dachy, kominy oraz wszelkie części budynku i wszelkie urządzenia, służące do użytku wszystkich właścicieli lokalu lub pewnych grup właścicieli, jak strychy, piwnice, klatki schodowe, korytarze, bramy, ogólne ustępy, wspólne łazienki, pralnie, suszarnie, dźwigi, urządzenia kanalizacyjne, wodociągowe, ogrzewania centralnego. oświetlenia i t.p. Lokal mieszkalny oraz sklep znajdujący się na parterze tego budynku nabyła następnie M. S. w drodze umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] r. ze środków pochodzących z majątku dorobkowego osiągniętego z mężem D. S.. Z treści § [...] tej umowy wynikało, że z własnością nabytego lokalu związana była współwłasność nieruchomości objętej Kw [...] stanowiącą jedynie działkę o liczbie kat. [...] o powierzchni [...] ha. Dodać należy, że skarżący M. N. jest współwłaścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego na [...] piętrze /w 1/3 części/, a zatem jest w 1/9 części współwłaścicielem nieruchomości objętej Kw [...]. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Ż. wstrzymał roboty budowlane rozpoczęte przez M. S. w budynku przy ul. A polegające na zmianie elewacji i sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Decyzją tą nakazano także inwestorce przedłożenie projektu przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] ten sam Kierownik Wydziału wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze w opisanym budynku, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wobec powyższego zasadnie zatem [...]WINB uznał, że w sprawie należy przyjąć, że do zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku doszło w oparciu o pozwolenie budowlane udzielone ostateczną decyzją administracyjną, a strony nie mogą ponosić konsekwencji związanych z niekompetencją organów administracji publicznej. Okoliczność, że NSA wyrokiem z dnia 7 lutego 1991 r. sygn. akt SA/Ka 708/90 stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji nie zmieniła tego stanu rzeczy zwłaszcza, że w czasie wyrokowania przez NSA inwestycja ta została ukończona. Wskazać trzeba, że do kwestii tej nie odniósł się bezpośrednio Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze wyroku z dnia 3 grudnia 1996 r. IV SA 703/95, gdyż leżała ona poza granicami sprawy objętej skargą. W wyroku tym NSA bowiem kontrolował jedynie zgodność z prawem decyzji GINB z dnia [...] r., którą organ ten stwierdził nieważność decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] 1993 r. W toku prowadzonego postępowania weszła w międzyczasie w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89, poz. 414/ regulująca w sposób odmienny przebieg postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W świetle art. 103 ust. 1 tego aktu prawnego do spaw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną należało stosować przepisy tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. W kontekście zacytowanego przepisu zauważyć należy, że stwierdzenie wyrokiem NSA nieważności decyzji administracyjnych organów obu instancji wydanych w [...] r. wywarło skutek ex tunc i w sprawie pozwolenia na zmianę użytkowania przedmiotowego lokalu ponownie prowadzone było postępowanie administracyjne. Postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a zatem z dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z przywołaną normą intertemporalną, należało stosować przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Po przekazaniu w 2003 r. sprawy przez Burmistrza Miasta Ż. do PINB organ ten wydał w dniu [...] r. będące przedmiotem kontroli sądowej postanowienie nakazujące wstrzymanie użytkowania lokalu w budynku przy ul. A oraz nałożył na M. i D. S. obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów. Postanowienie to organ I instancji oparł na przepisach zawartych w art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego dodanym do tej ustawy z dniem 31 maja 2004 r. na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. nr 93, poz. 888/. Organ ten nie dostrzegł jednak, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 wymienionej ustawy zmieniającej, przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważyć też należy, że zgodnie z ust. 2 cytowanego art. 2 ustawy zmieniającej przepisy dotychczasowe stosuje się także w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Okoliczność wydania przez organ I instancji przedmiotowego postanowienia bez podstawy prawnej umknęła też uwadze [...]WINB. Organ ten uchylając jednak postanowienie PINB i nakazując zastosowanie w sprawie przepisów art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał organowi faktycznie poprowadzenie postępowania na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem 31 maja 2004 r. Wskazać w szczególności należy, że wymieniony w uzasadnieniu przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlango wprowadzony do tej ustawy z dniem 31 maja 2004 r., stanowi powtórzenie dotychczasowego art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który nakazywał odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust. 1 – 3, jeżeli roboty budowlane, w przypadku gdy roboty te zostały wykonane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że dostrzeżone przez Sąd wyżej opisane naruszenie prawa budowlanego nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie prawa materialnego, stosownie do normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a./ skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. – skargę oddalił.