II SA/Gl 631/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. H. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Pismem z dnia [...] r. W. B. zwróciła się z wnioskiem do Urzędu Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa domu jednorodzinnego" na działce nr [...] w C. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tej części działki nr [...], na której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego natomiast w pozostałym zakresie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji podając w uzasadnieniu, iż inwestycja stałaby w sprzeczności z istniejącą zabudową zlokalizowaną na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego. Wnioskodawczyni W. B. nie odwołała się od otrzymanej decyzji. Odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wnieśli natomiast współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej, T. B. i K. H., domagając się wydania na rzecz W. B. decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania z uwagi na wadliwie wytyczony obszar analizowany. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ponownie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tej części działki nr [...] na której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego natomiast w pozostałym zakresie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż wokół działki objętej wnioskiem wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z §3 ust. 2 Rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu wnioskowana inwestycja, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości ok. [...] m (dwie kondygnacje nadziemne), szerokości elewacji frontowej [...] m stoi w sprzeczności z zabudową, zlokalizowaną na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego. Wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych w stosunku do działek położonych w sąsiedztwie, dostępnych z tej samej drogi publicznej. W obszarze analizowanym nie ma bowiem żadnej zabudowy jednorodzinnej, a realizowany budynek wielorodzinny posiada obsługę komunikacyjną nie od strony ulicy [...] (tak jak działka wnioskodawczyni) lecz od ulicy [...]. Nadto działka objęta wnioskiem ma wprawdzie dostęp do wydzielonego pasa terenu - działki o numerze ewidencyjnym [...], mającej szerokość około [...] - [...] m, która w ewidencji gruntów klasyfikowana jest jako droga, jednak faktycznie jest to nieurządzony pas terenu, pełniący funkcję dojazdu do gruntów rolnych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy drodze nie spełniającej minimalnych wymaganych szerokości powodowałoby jej faktyczną niewykonalność w dniu jej wydania, decyzja taka obarczona byłaby zatem wadą prawną. Organ wskazał nadto, że istniejący natomiast budynek mieszkalny, położony na terenie nieruchomości o nr ewid. [...], posiada dostęp do drogi publicznej ulicy [...]. Wszystkie pozostałe budynki położone w okolicy analizowanej nieruchomości posiadają dostęp do innych dróg publicznych (nie posiadają dostępu do ulicy [...]). W konsekwencji planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Także i tym razem inwestor W. B. nie odwołała się od otrzymanej decyzji. Po raz wtóry też odwołania złożyli współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej K. H. i T. B. zarzucając organowi I instancji opieszałość i błędne ustalenia oraz domagając się wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż dokonana analiza stanu prawnego i funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego wykazała, iż nie są spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajdujących się w obszarze analizowanym w odległości ok. [...] m od granic wnioskowanego terenu nie występuje bowiem zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy, co uniemożliwia określenie warunków dla planowanej inwestycji. Istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się w obszarze analizowanym posiada bowiem obsługę komunikacyjną od ul. [...], a zatem nie jest to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która pozwoliłaby na określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Również istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa wielorodzinna nie pozwala na określenie wnioskowanych warunków zabudowy, co wynika z zapisów § 6 ust.1, § 7 ust.1 i § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które określają sposoby wyznaczania szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu z tolerancją do 20 %. Odnosząc się do zarzutu, iż istnieje zabudowa jednorodzinna przy ul. [...] organ wyjaśnił, iż zabudowa ta znajduje się poza obszarem analizowanym w odległości kilkuset metrów (jak wskazano w odwołaniu), dlatego też fakt ten nie może mieć wpływu na uchylenie bądź zmianę zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] r. W. B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. (notabene jak to wskazano powyżej wyeliminowanej już przez Kolegium z obrotu prawnego). Pismem wniesionym w dniu [...] wycofała jednak swój wniosek co spowodowało umorzenie przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Pismem z dnia [...] r. K. H. i T. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając wydanie jej z naruszeniem obowiązującego prawa. Zdaniem skarżących przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie może zatem podstawą odmowy być fakt, że w pobliżu ma powstać budynek, który nie jest identyczny z budynkami już istniejącymi. Nadto wydane w sprawie decyzje naruszają w sposób rażący przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa własności, gdyż skarżący, jak również W. B. nie mogą działkami dysponować jak właściciele tzn. wybudować na nich domu mieszkalnego pomimo, iż zarówno działka nr [...], której właścicielką jest W. B. jak i działka nr [...], której współwłaścicielami są skarżący, spełniają pod względem technicznym i prawnym wymogi takiej zabudowy. Skarżący wskazali także, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego w związku z czym powoływanie się na jego ustalenia jest rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli też, że skoro są współwłaścicielami sąsiedniej działki nr [...] położonej również przy ul [...] przeto przedmiotowe decyzje również i ich dotyczą, naruszając ich interes prawny. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 7 stycznia 2009 r. skarżący T. B. wyjaśnił, że swój interes prawny w kwestionowaniu wydanej na rzecz W. B. decyzji wywodzi z faktu, iż również ma zamiar zabudowy własnej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest oprócz podmiotów instytucjonalnych dodatkowo taksatywnie w przepisie tym wymienionych ten kto ma w tym interes prawny. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. szerzej np. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 152. Por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000, OSP 2001/6, poz. 86 wydany wprawdzie przed uchwaleniem i wejściem w życie p.p.s.a. jednak, jak się wydaje, w pełni zachowujący aktualność wyrażonej w nim tezy). Wykładnia językowa przywołanego art. 50 § 1 p.p.s.a., a zwłaszcza zwrot, iż skargę może wnieść "każdy kto ma w tym interes" prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż legitymacja skargowa uzależniona jest nie od li tylko posiadania interesu prawnego w sprawie lecz interesu prawnego we wniesieniu skargi. Powoduje to, iż pojęcie interesu prawnego we wniesieniu skargi, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., nie jest tożsame z interesem prawnym, o jakim traktuje art. 28 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, iż interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Jego istotę stanowi bowiem żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Takie zobiektywizowane rozumienie legitymacji skargowej nie oznacza jednak, że skarżący nie musi mieć w złożeniu skargi interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego własnej sprawy - por. szerzej T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 213-214, por. też J. Zimmermann: Glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r. OZ 340/04, OSP 2005, nr 4, s. 21). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku - por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 s. 151 i nast. Odnosząc przywołane wyżej rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż występująca w sprawie w charakterze inwestora wnioskodawczyni W. B. nie odwołała się od decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej jej ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, nie wniosła też skargi na decyzję drugoinstancyjną. Zarówno odwołanie jak też skargę wnieśli wyłącznie współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej K. H. i T. B. Wskazać zatem w tym miejscu trzeba, iż stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny (uchwała składu 7 sędziów NSA z 28 maja 2001 r., OSP 1/01, ONSA 2001, nr 4). Dowieść zaś interesu prawnego w takiej sprawie mogą wykazując, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpłynąć na sferę uprawnień związanych z korzystaniem przez nich z posiadanych nieruchomości. Realizacja inwestycji może bowiem naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu jej oddziaływania, a w konsekwencji stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04). Oczywistym jest zatem, iż udział w postępowaniu administracyjnym oprócz inwestora także osób wskazanych powyżej wynika z potrzeby ochrony ich praw, ewentualna inwestycja zmienić może bowiem, ograniczyć bądź wręcz uniemożliwić dotychczasowy sposób korzystania przez nich z posiadanych nieruchomości. Udział właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym nie przesądza jednak o istnieniu w ich przypadku legitymacji skargowej. Jak bowiem wskazano powyżej w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich muszą wykazać się istnieniem po ich stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi, a więc interesu w kwestionowaniu decyzji drugoinstancyjnej. Interes taki niewątpliwie mogą oni posiadać w przypadku wydania przez orzekające w sprawie organy (a przynajmniej organ II instancji) decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc rozstrzygnięcia stanowiącego dla inwestora pierwszy krok na drodze do realizacji inwestycji mogącej wpłynąć na prawa i obowiązki innych stron postępowania. Właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich nie mają natomiast interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w kwestionowaniu w drodze skargi do sądu administracyjnego decyzji odmawiającej inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Decyzja odmowna w żaden sposób nie kształtuje bowiem ich praw i obowiązków. Nie tworzy ona nowego stanu prawnego bądź faktycznego, a jedynie zachowuje status quo tj. stan w zakresie zabudowy terenu taki jaki istniał na danym terenie przed złożeniem przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i jaki istnieje do tej pory. Nie wpływa zatem na interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich albowiem poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy orzekające w sprawie organy nie zezwoliły na usytuowanie inwestycji, która mogłaby potencjalnie naruszać ich prawa. Zdaniem Sądu K. H. i T. B. nie mają zatem interesu, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. W odróżnieniu od ewentualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przyszłej inwestycji, która miałaby zostać w ich sąsiedztwie usytuowana decyzja odmawiająca właścicielce sąsiedniej nieruchomości ustalenia warunków zabudowy jej własnej działki w najmniejszym stopniu nie dotyczy bowiem interesu prawnego skarżących, nie dając im zatem możliwości kwestionowania takiego rozstrzygnięcia pomimo że uczestniczyli oni w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy też, iż także skarżący nie wykazali interesu prawnego w kwestionowaniu w drodze skargi decyzji drugoinstancyjnej. Zarówno w skardze jak i na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. podnieśli bowiem jedynie, że w przyszłości także chcieliby zabudować swoją działkę, a skoro W. B. tego odmówiono to i oni nie będą mogli w przyszłości wybudować na swojej działce domu mieszkalnego. Argument ten odnosi się jednak nie do postępowania stanowiącego przedmiot niniejszej kontroli lecz przyszłych ewentualnych postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczętych z ich wniosków. Notabene, odnosząc się do wyrażonych przez skarżących obaw, Sąd wyjaśnia w tym miejscu skarżącym, iż decyzja wydana na rzecz W. B. bynajmniej nie przesądza o rozstrzygnięciu jakie sami kiedyś uzyskają składając ewentualny wniosek o ustalenie wobec nich warunków zabudowy. Orzekające w sprawie organy będą bowiem rozważać wniosek taki nie w oparciu o analizę terenu sporządzoną w sprawie będącej przedmiotem niniejszej kontroli lecz w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie prowadzenia przyszłego postępowania. W konsekwencji z powodu braku legitymacji skargowej skarżących (art. 50 § 1 p.p.s.a.) skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku, a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec nadto braku po stronie skarżących legitymacji skargowej Sąd nie badał merytorycznych zarzutów skargi.