II SA/Gl 632/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] udzielił [B] S.A. z siedzibą w O. pozwolenia na budowę Zakładu [C] w L. na działce o numerze ewidencyjnym 1. Na wniosek inwestora kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego zmienił powyższą decyzję w zakresie lokalizacji i wielkości boksów surowcowych przy hali głównej, lokalizacji cyklonów, utworzenia dodatkowego wjazdu do hali głównej, zmiany trasy przyłącza energetycznego, zwiększenia powierzchni terenów zielonych, zmiany lokalizacji koszy zasypowych, zmiany lokalizacji stacji wstępnego segregowania, zmiany lokalizacji i wielkości rampy, zmiany konstrukcji płyty jezdnej oraz zmiany powierzchni kompresorowni. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. udzielił [B] S.A. z siedzibą w O. pozwolenia na użytkowanie zakładu [C] w części dotyczącej budynku biurowo-socjalnego oraz hali produkcyjnej w L. na działce o numerze ewidencyjnym 1. Pismem z dnia 29 marca 2016 r. pełnomocnik [A]sp. z o.o. radca prawny W. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją ostateczną z tego powodu, że spółka nie brała udziału w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę oraz w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zakładu [C]. Zdaniem wnioskodawcy wykonanie obiektu z istotnym odstąpieniem od projektu uzasadnia niestosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w L. z dnia [...] roku ([...]), uznając, że [A] sp. z o.o. z siedzibą w L. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku ze względu na fakt, iż stosownie do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, który nie zrealizował spornego obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik [A] sp. z o.o. zarzucając bezzasadną odmowę wznowienia postępowania w sytuacji, gdy podstawą odmowy wznowienia postępowania mogą być wyłącznie formalne przyczyny podmiotowe lub przedmiotowe, o ile podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na potrzebę ochrony jego interesu prawnego. Nadto wskazując, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy również interesu prawnego odwołującej się, bowiem zostało wydane na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz na skutek istotnego odstępstwa od warunków pierwotnego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.149 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na rozbieżności zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w stanowisku doktryny, co do kwestii dotyczącej momentu badania interesu prawnego wnoszącego o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie stwierdził, że przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Tym samym, niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych istnieje wtedy, gdy żądanie takie pochodzi od osoby niebędącej stroną, albo gdy złoży je strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Ponieważ zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jest wyłącznie inwestor. Tym samym [A] sp. z o.o. nie mógł przysługiwać status strony toczącego się postępowania. Organ wskazał również, że nie znajduje zastosowania w sprawie art. 28 k.p.a., bowiem przedmiotowa inwestycja powstała w sposób legalny, a nie w ramach samowoli budowlanej. Natomiast istotne odstąpienie od projektu budowlanego, miało miejsce po wcześniejszej zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust.1 Prawa budowlanego, a zatem nie można przyjąć, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co do której powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zaistnienie braku legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania, wyłącza co do zasady konieczność badania pozostałych przesłanek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ jednak zweryfikował kwestię dochowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wskazując, że wnioskodawczyni wykazała dochowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 k.p.a. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że zarzut braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, powinien zostać podniesiony przez wnioskodawczynię w odrębnym postępowaniu przed Starostą [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła [A] sp. z o.o. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 i art.149 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Nadto naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko niektórych komentatorów, zawierające pogląd zgodnie z którym ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania. Niezależnie od tego wskazał, że organy nie zbadały należycie interesu prawnego skarżącej, który wynika z faktu, że została pominięta w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę, dokonanego w wyniku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym zakład uzdatniania stłuczki działając w oparciu o wadliwą decyzję emituje zanieczyszczenia do środowiska, które niekorzystnie oddziaływują na nieruchomość skarżącej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 18 października 2016r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumentację uzasadniającą przyjęte stanowisko. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi dodatkowo akcentując, że postępowanie wznowieniowe w przedmiocie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę jest w toku przed organem II instancji. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania wnosił i wywodził jak w piśmie procesowym z dnia 18 października 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż prawidłowe pozostają rozważania organów administracyjnych poczynione na tle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.), oraz przeniesienie ich do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 ww. ustawy: "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Konstrukcja tego przepisu, jak trafnie zauważa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 23 z późn. zm. dalej: " k.p.a.") Ograniczenie to dotyczy przy tym postępowania prowadzonego w trybie jurysdykcyjnym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Przepis ten wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym – przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014r. sygn. akt II OSK 2998/12 – orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Z przyczyn powyższych zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1871/11 oraz z dnia 11 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2179/12– opublikowane jak powyżej). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, strona skarżąca domagała się weryfikacji w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakładu [C] wydanej na podstawie art. 59 ust.1 w zw. z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego. Jest to sytuacja w której wbrew twierdzeniom skargi inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem, które następnie zostało na wniosek inwestora zmienione decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Zatem nie jest to sytuacja w której inwestor samowolnie odstąpił od zatwierdzonego projektu, lecz dokonał odstępstwa po uprzednim uzyskaniu zgody organu nadzoru architektonicznego w decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. W tej sytuacji niewątpliwie skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, a zatem organ zasadnie uznał, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony posiadającej interes prawny we wznowieniu tego postępowania. Jako prawidłowe należało zatem uznać rozstrzygnięcie organu, który odmówił wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty. W świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że wniosek pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania, co z kolei stanowi podstawę do wydania opartego na art.149 § 3 k.p.a. postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.718 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.