II SA/Gl 633/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta B. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku [...] Spółki z o.o. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w B. – do czasu uzyskania przez inwestora prawomocnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Jako podstawę prawną tego postanowienia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oraz art. 46 ust. 1 i art. 46a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że od jego decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wniesione zostało odwołanie, a zatem sprawa winna zostać zawieszona do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tamtej sprawy. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując jako podstawę prawną art. 97 § 2 kpa oraz art. 46 ust. 1 i art. 46a ust. 7 pkt 4 Prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu tego postanowienia organ uwzględnił przedstawioną przez inwestora analizę oddziaływania na środowisko z dnia [...] r. oraz stwierdził, że w związku ze zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 158, poz. 1105), przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W zażaleniu na to postanowienie obecnie skarżąca [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca wskazała przede wszystkim, że brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna wskazana w postanowieniu z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania – nie została wydana prawomocna decyzja lokalizacyjna. Dodatkowo wskazano, że sprawa o wydanie decyzji lokalizacyjnej po uchyleniu pierwotnej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji została pozostawiona bez rozpoznania. Zwrócono także uwagę, że przedłożona przez inwestora analiza z dnia [...] r. nie może być podstawą jakichkolwiek decyzji, gdyż nie zawiera danych koniecznych dla oceny rzeczywistego stopnia oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności. W tym zakresie organ uchybił regułom postępowania, albowiem wbrew ciążącemu na nim obowiązku nie wyjaśnił tej kwestii w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Skarżąca przyznała, iż po nowelizacji rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem nie jest wymagane obligatoryjne sporządzenie raportu. Jednakże organ nie wyjaśniając w sposób rzetelny sprawy nie ustalił, czy planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do inwestycji, o której mowa w art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, dla której obowiązek sporządzenia raportu może być nałożony w drodze postanowienia. Rozpoznając zażalenie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustały przyczyny zawieszenia określone w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] r., albowiem decyzją z dnia [...] r. SKO w B. po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego to właśnie jego decyzja z dnia [...] r. jest w przedmiotowej sprawie prawomocnym rozstrzygnięciem, co powoduje ustanie przyczyny zawieszenia postępowania. Jednocześnie SKO nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby zmiana stanu prawnego uzasadniała podjęcie zawieszonego postępowania. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowanie, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz wystąpienie do organów administracji o przekazanie wskazanych w uzasadnieniu skargi dokumentów. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 2 kpa w zw. z § 1 pkt 4 w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 46a ust. 7 pkt 4 Prawa ochrony środowiska oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego jego decyzja z dnia [...] r. powodowała ustanie przyczyny zawieszenia postępowania. Wskazano, że postępowanie zostało zawieszone do czasu uzyskania przez inwestora prawomocnej decyzji lokalizacyjnej, a tymczasem decyzja z [...] r. taką decyzją nie była. Zagadnienie wstępne, dla którego zawieszono postępowanie do dzisiaj nie zostało rozstrzygnięte ostateczną i prawomocną decyzją. Ponadto podtrzymano sformułowany w zażaleniu zarzut nie wyjaśnienia sprawy pod kątem ustalenia charakteru inwestycji i możliwości nałożenia postanowieniem obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które winno zostać uwzględnione przez organy w dalszym postępowaniu po ustaniu przyczyny zawieszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości oraz podniósł, że nadal nie została wydana decyzja lokalizacyjna, a wobec modyfikacji wniosku inwestora i utraty prawa do terenu, wniosek w tej sprawie pozostawiono bez rozpoznania. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie jest zatem kontrolowane w niniejszej sprawie orzeczenie co do meritum sprawy, a więc co do wydania lub odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, albowiem takie jeszcze nie zapadło. Przedmiotem kontroli jest natomiast postanowienie proceduralne, wydane w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ pierwszej instancji uznał, że taka okoliczność zachodziła w sprawie, a owym zagadnieniem wstępnym miało być uzyskanie prawomocnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Już w tym miejscu należy zauważyć, że zawieszenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Pomijając fakt, że zgodnie z tym przepisem postępowanie podlega zawieszeniu, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ma nastąpić przed innym organem (w niniejszej sprawie ten sam organ prowadził postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego), to określenie, że postępowanie zostaje zawieszone do czasu uzyskania decyzji ustalającej lokalizację, w przypadku jego dosłownego stosowania, może prowadzić do sytuacji, kiedy w ogóle nie ustąpi przyczyna zawieszenia. Jeżeli bowiem okazałoby się, że prawomocna decyzja dotycząca zagadnienia wstępnego jest negatywna lub umarzająca postępowanie, to zawieszonego postępowania nigdy nie można byłoby podjąć. Podobnie rzecz się ma w sytuacji, kiedy doszło do pozostawienia sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa. Ponieważ jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania stało się ostateczne, to należy uznać, że zawieszenie postępowania nastąpiło do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podzielić należy pogląd skarżącej, że decyzja organu odwoławczego z [...] r. nie mogła zostać uznana za decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne. Decyzja ta miała bowiem charakter kasatoryjny i nie rozstrzygała sprawy co do istoty, ani też nie kończyła postępowania administracyjnego. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie powodowała ona ustania przyczyn zawieszenia postępowania. W tej kwestii należy uznać, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 2 kpa. Pomimo, iż Sąd podziela powyższy zarzut skarżącej, a zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, to jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a jedynie wtedy stanowiłoby podstawę do uchylenia kontrolowanego postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. W istocie bowiem zasadne jest podjęcie zawieszonego postępowania przez organ pierwszej instancji, a właśnie takie rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. Zgodnie z art. 102 kpa w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Oznacza to, że zmiana obowiązujących przepisów prawa nie daje organowi możliwości podjęcia jakichkolwiek działań w czasie, kiedy postępowanie jest zawieszone. W tej sytuacji należy zatem podzielić pogląd organu pierwszej instancji, że zmiany przepisów wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 158, poz. 1105), stanowiły podstawę do podjęcia zawieszonego postępowania. Dopiero bowiem po jego podjęciu możliwe jest dokonanie oceny, czy w świetle znowelizowanych przepisów wymagane jest w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji uzyskanie decyzji środowiskowej. Podzielić w tym miejscu należy także ten pogląd skarżącej, który dotyczy przedwczesnego ustalenia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia o podjęciu postępowania, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie oceniając na obecnym etapie prawidłowości takiego ustalenia stwierdzić przyjdzie, że to właśnie postępowanie prowadzone po podjęciu zawieszonego postępowania miało na celu m.in. ustalenie tej okoliczności i wydanie końcowego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami określonymi w kpa okazałoby się, że istotnie nie jest wymagane sporządzenie raportu i wydanie decyzji środowiskowej, to wówczas postępowanie to winno się zakończyć decyzją o jego umorzeniu. Dopiero taka decyzja byłaby decyzją merytoryczną podlegającą zarówno kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. Wówczas też rozpoznaniu podlegałyby merytoryczne zarzuty skarżącej. Pomimo jednak przedwczesnego ustalenia przez organ pierwszej instancji (w uzasadnieniu), że przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu, to samo rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe, a tym samym wskazane uchybienie tego organu również pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że już z treści zażalenia wynikało, że wniosek inwestora w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej został pozostawiony bez rozpoznania. Okoliczność ta została potwierdzona na rozprawie stosownymi dokumentami. Skoro tak, to również i ta przyczyna stanowiła przesłankę do podjęcia zawieszonego postępowania, albowiem jak już wyżej wskazano postanowienie o zawieszeniu postępowania należało rozumieć w ten sposób, iż następuje ono do czasu zakończenia sprawy lokalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy obowiązujących przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia, a zatem skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.