II SA/Gl 633/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na decyzję [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymującą w mocy oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...]r., Nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją Komendant Miejski PSP w S. nałożył na Dyrektora "A" S.A. obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych biegnących wzdłuż torowisk kolejowych znajdujących się w [...] oddziałach leśnych Leśnictwa [...]. Jednocześnie organ I instancji wyznaczył termin wykonania przedmiotowych prac na dzień [...] roku. W podstawie prawnej tej decyzji wskazany został § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków,. Innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. Nr 109, poz. 719 – dalej zwane rozporządzeniem MSWiA) w zw. z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955 dalej zwanym rozporządzeniem MI). W uzasadnieniu tego orzeczenia organ I instancji podał, że w ramach czynności kontrolno-rozpoznawczych mających miejsce na terenie lasów należących do Nadleśnictwa [...], a leżących w granicach miasta S. ustalono, że pasy przeciwpożarowe biegnące wzdłuż torowisk znajdujących się w oddziałach leśnych Leśnictwa [...] nie zostały mineralizowane i oczyszczone. W związku z tym organ postanowił skierować do Dyrektora "A" S.A., właściciela przedmiotowych torów, nakaz wykonania zawartych w decyzji zaleceń. Organ wyjaśnił także, że mineralizowane pasy przeciwpożarowe zapobiegają rozprzestrzenianiu się na tereny leśne ewentualnych pożarów. Pasy te należy zatem utrzymywać w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok, a w szczególności poprawiać je na bieżąco zwłaszcza z uwzględnieniem okresów, w których mamy do czynienia z nasilającymi się pożarami obszarów leśnych. Odwołanie od tej decyzji wniosły "A" S.A. reprezentowane przez Dyrektora tego Zakładu D. D., domagając się jej uchylenia w całości. Spółka zarzuciła oparcie decyzji organu I instancji na błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Wskazała, że na zarządcy infrastruktury kolejowej, jakim jest "A" S.A., ciążył obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. Nr 80, poz. 563). Przepis ten został jednak zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji w trakcie uzgadniania obowiązującego aktualnie rozporządzenia MSWiA, bowiem określono w nim podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm. dalej zwanej u.o.p.). W aktualnym stanie prawnym w § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA zawiera jedynie informacje o regulacjach prawnych dotyczących utrzymywania pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Wskazana w tym przepisie ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm. – dalej zwane u.t.k. ) nie wskazuje też podmiotów zobowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych, bowiem art. 55 tej ustawy daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej prawo do urządzania i utrzymywania, za odszkodowaniem, pasów przeciwpożarowych. Z przyznanego prawa nie można jednak czynić obowiązku, jak to uczynił w swojej decyzji Komendant Miejski PSP w S. Zaskarżona decyzja jest ponadto niezgodna z art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), które właścicielom lasów nakazują wykonywanie zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. W odwołaniu wskazano ponadto, że stosownie do treści art. 29 ustawy o lasach zarządcy infrastruktury kolejowej nie mogą poruszać się w lesie pojazdem silnikowym. Zobowiązanie zatem "A" S.A. do zabezpieczenia lasów, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie powodować będzie finansowanie przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właściciela lasów. W uzasadnieniu odwołania powołano się również na korzystny dla "A" S.A. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1255/10. Uzasadniając wspomnianą na wstępie decyzję [...] Wojewódzki Komendant PSP w K. stwierdził, że powołane w uzasadnieniu rozporządzenie MSWiA w § 38 ust. 2 wskazuje, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone w zostały w ustawach o lasach, u.t.k. i u.o.p. Strona odwołująca się nie wzięła zaś w szczególności pod uwagę art. 17 ust. 1 u.t.k. stanowiącego, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, bezpieczną eksploatację pojazdów oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Stosownie zaś do art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach urządzać i utrzymywać, za odszkodowaniem, pasy przeciwpożarowe. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że czynności wskazane w tym przepisie mają ścisły związek z możliwością prowadzenia w sposób bezpieczny ruchu kolejowego. Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie ust. 3 art. 55 u.t.k. tylko wyjątkowo w przypadkach, gdy powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzaniem i utrzymywaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów. Wskazał również, że z przepisów zamieszczonych w art. 56 u.t.k. wyraźnie wynika, że zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję starosty dotyczącą usunięcia drzew lub krzewów stanowiących przeszkodę w ruchu pociągów, które rosną na gruncie nie należącym do zarządcy infrastruktury. Co do zasady, poza przypadkami określonymi w art. 56 ust. 4 tej ustawy, zarządca infrastruktury kolejowej jest również zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wycięte drzewa lub krzewy. Podsumowując swoje rozważania [...] Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że odwołujący się wysnuł błędny wniosek dotyczący nałożenia zaskarżoną decyzją obowiązku ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, a co zatem idzie finansowania przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów. Idąc tokiem tego rozumowania należałoby dojść do wniosku, że Spółka powinna żądać odszkodowań od właścicieli gruntów, za ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów w celu zabezpieczenia ruchu kolejowego. Tym samym - w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji prawidłowo nałożył kwestionowany obowiązek i w sposób właściwy go uzasadnił. Z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej PSP w S. jednoznacznie i wyraźnie opisano nieprawidłowości dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a co zatem idzie występowały wystarczające podstawy doi wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej konieczność wykonania, w określonym terminie, mineralizacji pasów przeciwpożarowych W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" S.A., zastępowana przez radcę prawnego B. L., wniosła o uchylenie w całości decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 17 w zw. z art. 55 ust. 1 u.t.k. przez przyjęcie, że na skarżącym spoczywa obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych, - art. 56 u.t.k. przez jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach w zw. z § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA przez ich pominięcie przy orzekaniu w sprawie. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że [...] Komendant Wojewódzki PSP nie powołał w podstawie prawnej swojej decyzji przepisów prawa materialnego, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Z motywów tej decyzji wynika jednak, że uznał on, iż to na skarżącym spoczywa obowiązek wykonania i utrzymywania pasów ochrony przeciwpożarowej wzdłuż torów kolejowych w oparciu o przepisy art. 17, art. 55 ust. 1 i art. 56 u.t.k. oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA. Tymczasem uszło uwadze organu, że pasy te już istnieją przy liniach kolejowych we wskazanych w decyzji organu I instancji oddziałach leśnych Leśnictwa [...], a jedynie wymagają one mineralizacji. Powoduje to bezprzedmiotowość nałożonego obowiązku. Analiza motywów zaskarżonego orzeczenia wskazuje także, że przeprowadzona w nim interpretacja przepisów prawa zmierzała do obciążenia skarżącego obowiązkiem wykonania mineralizacji pasów przeciwpożarowych. Bezsporne jest, że poprzednio obowiązujące rozporządzenia MSWiA z 2006 r. w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało na właściciela linii kolejowych obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zapisów takich nie zawiera jednak aktualnie obowiązujące rozporządzenia MSWiA. W szczególności z przepisów § 38 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia MSWiA nie wynika, aby zarządca infrastruktury kolejowej był podmiotem zobowiązanym do wykonywania i utrzymywania pasów przeciw pożarowych, a zatem nie mogą one stanowić podstawy do nałożenia na skarżącego przedmiotowych obowiązków. Strona skarżąca wskazała również, że nie ma istotnego znaczenia w sprawie powołany przez organ przepis art. 17 ust. 1 u.t.k., bowiem jego adresatami są obok zarządcy infrastruktury, także przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych, a obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową nie jest tożsamy z obowiązkiem urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Także wykładnia gramatyczna art. 55 ust.1 pkt 3 u.t.k. wskazuje jednoznacznie, że nie jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych lecz ma on do tego tylko prawo. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było nałożenie na zarządcę takiego obowiązku to znalazłoby to odzwierciedlenie w redakcji powołanego przepisu. Całkowicie nieuzasadnione było także powołanie się przez organ na art. 56 u.t.k., bowiem nie dotyczy on pasów przeciwpożarowych i nie jest uzasadnione aby wskazane w nim zasady wykonywania decyzji starosty stosować do tych pasów. Wreszcie strona skarżąca wskazała na pominięty przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakazujący właścicielom lasów ich pielęgnowanie i ochronę, w tym również ochronę przeciwpożarową. W ocenie strony skarżącej przepis ten ,wskazujący właściciela lasu jako podmiot zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej lasu, koresponduje z § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA, w którym jest mowa o urządzaniu i utrzymywaniu pasów ochrony przeciwpożarowej. Wobec powyższego - zdaniem strony skarżącej - należy przyjąć, że żaden przepis prawa nie nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, a obowiązek taki może być nałożony na zarządcę w drodze umowy zawartej z właścicielem lasu. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej zarzutów wskazał, że większość z nich było już podnoszonych w odwołaniu od decyzji Komendanta Miejskiego PSP w S. i odniósł się już do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W kwestii zarzutu posłużenia się przez Komendanta Miejskiego PSP w S. zapisem dotyczącym nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych zamiast poddania ich mineralizacji organ wskazał na definicję pasa przeciwpożarowego zawartą w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA. Zgodnie z tą definicją przez pas przeciwpożarowy należy rozumieć system drzewostanów różnej szerokości poddanych specjalnym zabiegom gospodarczym i porządkowym lub powierzchni wylesionych i oczyszczonych do warstwy mineralnej. Tym samym należy stwierdzić, że bez wykonania mineralizacji nie może być mowy o istnieniu pasa przeciwpożarowego. W pragmatyce pożarniczej wykonanie pasa przeciwpożarowego i wykonanie jego mineralizacji stanowią pojęcia ekwiwalentne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie powodów w niej podniesionych. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem nie był jednak, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a. ), związany zarzutami i wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenie prawa był zobowiązany uwzględnić z urzędu. Powołany przepis obligował w szczególności Sąd do zbadania, czy kontrolowana decyzja nie zawiera wad prawnych wymienionych w art. 156 k.p.a. Bezspornym w sprawie jest, że decyzją organu I instancji obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych został nałożony na Dyrektora "A" S.A.. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji obu instancji, w zamierzeniu orzekających w sprawie organów ich adresatem, a więc stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., winien być zarządca linii kolejowej biegnącej przez znajdujące się w granicach administracyjnych gminy S. tereny leśne Leśnictwa [...] wchodzącego w skład Nadleśnictwa [...]. W związku z takim określeniem podmiotu, na który nałożony został obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych rozważyć należy w pierwszym rzędzie na kogo przepisy prawa nakładają obowiązki związane z utrzymaniem w należytym stanie linii kolejowych. Stosownie do art. 4 pkt 7 u.t.k. zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Infrastruktura kolejowa to z kolei linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury (art. 4 pkt 1 u.t.k.). Zgodnie zaś z art. 15 ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "A" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym zarządza "A" S.A. Spółka ta z dniem wpisu do rejestru prawa handlowego (aktualnie Krajowy Rejestr Sądowy), wstąpiła bowiem w tym zakresie w prawa i obowiązki "A" S.A. (art. 15 ust. 2 cyt. ustawy). Stosownie do przepisu art. 29 kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W warunkach sprawy niniejszej stroną postępowania jest posiadająca osobowość prawną "A" S.A. Z faktu tego wynika, że podmiotem praw i obowiązków związanych z działalnością tej Spółki jest ona sama, a nie jej organy czy pełnomocnicy. Zatem adresatem wszelkich nakazów i zakazów wydawanych przez organy administracji publicznej związanych z działalnością tej Spółki może być tylko ta osoba prawna, a nie jej pełnomocnicy względnie jej organy. Tym samym nałożenie decyzją Komendanta Miejskiego PSP w S. obowiązku wykonania pasów przeciw pożarowych na Dyrektora "A" w S., a więc osobę zarządzającą jednostką organizacyjną "A" S.A. i oznaczenie jej jako strony postępowania, a w konsekwencji nałożenie na tę osobę fizyczną określonych nakazów i zakazów należy uznać za równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. Powoduje to, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1992r., VS 494/92, ONSA 1993 Nr 4, poz. 102). W ocenie składu orzekającego nieprecyzyjne byłoby także zaadresowanie wydanej w sprawie decyzji do "A" w S. będącego jednostką organizacyjną "A" S.A. W KRS - ie wpisanych zostało bowiem jedynie [...] Oddziałów Regionalnych "A" S.A. Wobec wskazania jednak obok tego zakładu także "A" S.A. brak byłoby podstaw do stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem decyzja taka byłaby de facto skierowana do osoby prawnej. Zauważyć należy, że [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. nie zajął żadnego stanowiska w rozważanej wyżej kwestii i skoncentrował się jedynie na odparciu zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez Dyrektora "A" w S. Z decyzji organu odwoławczego należy wręcz wnosić, że wskazane w niej obowiązki zostały nałożone na "A" S.A., a nie na dyrektora tego zakładu. Gdyby stanąć na tym stanowisku należałoby uznać, że organ ten rozpatrzył odwołanie od nieistniejącej decyzji. Treść sentencji zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego PSP w S. nakazuje jednak przyjąć, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję dotkniętą, jak wykazano wyżej, wadą nieważności. Powoduje to, że także i ta decyzja została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie ze wskazanych wyżej przyczyn nieważności decyzji organów obu instancji zwalnia Sąd z obowiązku odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów, a w szczególności do zajęcia stanowiska czy obowiązek utrzymania albo też wykonania pasów ochrony przeciwpożarowej, o jakich jest mowa w § 9 rozporządzenia MI ciąży na "A" S.A. czy też na właścielach lasów. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy uwzględnią wskazania Sądu dotyczące właściwego oznaczenia strony postępowania administracyjnego, a także ponownie rozważą w oparciu o obowiązujące przepisy prawne oraz ustalenia faktyczne twierdzenia strony skarżącej dotyczące podstaw prawnych nałożenia na "A" S.A. obowiązków utrzymania we właściwym stanie pasów ochrony przeciwpożarowej urządzonych wzdłuż linii kolejowych zarządzanych przez tę Spółkę. W tym stanie rzeczy w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania obejmujących wpis oraz koszty zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).