II SA/Gl 633/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta S., decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 pkt 2, art. 13, art. 27 pkt 3, art. 28, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm. – dalej u.p.p.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465), po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 8 sierpnia 2017 r. przez A. W. (dalej: skarżąca), postanowił nie przyznać świadczenia wychowawczego na dziecko M. R. W uzasadnieniu podano m. in., że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. A. W. jest opiekunem prawnym M. R., jednak nie sprawuje nad nim faktycznej opieki. Wnioskodawczyni widuje się z podopiecznym pomiędzy zajęciami, które prowadzi w ramach swoich obowiązków służbowych. Wnioskodawczym nie prowadzi z podopiecznym wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami. Małoletni przebywa w Domu Pomocy Społecznej, a koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Miasto S. oraz M. R. (część zasiłku pielęgnacyjnego). Podstawowe potrzeby życiowe dziecka zaspokaja Dom Pomocy Społecznej. W związku z powyższym należy przyjąć, że wnioskodawczyni nie wychowuje małoletniego i zasadnym jest odmowa przyznania jej świadczenia wychowawczego. W odwołaniu od ww. decyzji A. W. wniosła o jej zmianę i przyznanie świadczenia na dziecko. Zarzuciła, że przyjęcie, iż opiekun prawny musi zamieszkiwać wraz z podopiecznym jest sprzeczne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Skarżąca nie kwestionuje, iż nie zamieszkuje z małoletnim. Małoletni jest bowiem umieszczony w instytucji zapewniającej całodobową opiekę (dom pomocy społecznej) i znajduje się w tej instytucji odpłatnie. Przyjęcie, że opiekun prawny winien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym umieszczonym w domu pomocy społecznej, aby uzyskać świadczenie wychowawcze powoduje, iż dzieci umieszczone w takim domu, nawet odpłatnie, nigdy nie mogłyby otrzymać świadczenia wychowawczego. Organ nie zwrócił się o dokumenty do Sądu Rodzinnego, celem ustalenia, w jaki sposób skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim, nie zapoznał się z treścią składanych sprawozdań, a zatem nie miał możliwości prawidłowo ustalić zakresu sprawowanej opieki. To m. in. ze świadczenia wychowawczego opiekun prawny winien pokrywać koszty zakupu potrzebnych mu środków, zapewniać jego duchowe i fizyczne potrzeby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że odwołująca jest zatrudniona w Zespole Placówek Szkolno - Wychowawczych w C., skąd została oddelegowana do przeprowadzenia zajęć rewalidacyjnych w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci w S. Prywatnie wnioskodawczyni zamieszkuje w domu w Z. wraz z mężem i dwójką małoletnich dzieci. Odwołująca nie zabiera jednak podopiecznego do swojego prywatnego domu. Podstawą uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmiot jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem, utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, czy opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. W niniejszej sprawie wnioskująca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowywanie podopiecznego, albowiem jej kontakty z nim są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego. Nie zaspakaja ona też potrzeb życiowych dziecka, a jeżeli już to czyni, to z jego majątku i w przy okazji realizacji swoich obowiązków zawodowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika A. W., zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 2 pkt 16 u.p.p., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną; 2) art. 4 ust. 1 u.p.p., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego. II. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 6, 7, oraz 7a k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych; 2) art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p., 3) art. 77 k.p.a., przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji, przez przyznanie świadczenia na rzecz małoletniego na okres od złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego i zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że skoro dziecko znajduje się w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie, jest uprawnione do pobierania świadczenia 500 plus. Ustawodawca konstruując treść przepisu musiał mieć świadomość faktu, iż dzieci przebywające w takich instytucjach nie mogą zamieszkiwać wspólnie z rodzicami, czy opiekunami prawnymi, bowiem jest to niemożliwe. Przyjęcie, iż opiekun prawny winien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym umieszczonym w domu pomocy społecznej, aby uzyskać świadczenie wychowawcze powoduje, iż dzieci umieszczone w domu pomocy społecznej, nawet odpłatnie, nigdy nie mogłyby otrzymać świadczenia wychowawczego, a nadto jest sprzeczne z prezentowaną w tym zakresie linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i stanowiskiem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawę decyzji wydawanej w sprawach świadczenia wychowawczego stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji), regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, które to świadczenie, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przywołane powyżej przepisy zostały umieszczone w rozdziale 2. ustawy zatytułowanym "Świadczenie wychowawcze", co - zdaniem Sądu - oznacza, że intencją ustawodawcy było, aby w tym miejscu określić przesłanki uprawniające do tegoż świadczenia. Jak wskazuje się w doktrynie konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). W świetle art. 4 ust. 2 przedmiotowej ustawy, osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego jest opiekun prawny. Umieszczenie opiekuna prawnego w jednostce redakcyjnej przepisu obok takich podmiotów, jak ojciec lub matka dziecka, a więc rodziców dziecka, jednoznacznie wskazuje na to, że chodzi o osobę będącą opiekunem dziecka w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.). W świetle art. 145 § 1 Kodeksu, opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych tamtejszym tytule II. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest opiekunem prawnym dziecka. Nie jest sporne również i to, że małoletni jest umieszczony w Domu Pomocy Społecznej, ponosząc odpłatność za pobyt w nim. Odpłatność ta ponoszona jest z zasiłku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez małoletniego. Małoletni w DPS ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc oraz zapewnione wszystkie elementarne potrzeby życiowe. Skarżąca, będąca opiekunem prawnym nie kwestionuje, że małoletni nie zamieszkuje u niej, nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym, a sama skarżąca nie łoży z własnych środków na jego utrzymanie. Sama przyznała w odwołaniu, że nie ma takiego obowiązku (cyt. "Opiekun prawny zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów wychowania podopiecznego z własnych środków"). Skarżąca, jak wskazała to w wywiadzie środowiskowym, widuje się ze swoim podopiecznym w trakcie wykonywania pracy w przedmiotowym DPS. Zdaniem składu orzekającego, wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Innymi słowy, z omawianych przepisów ustawy wynika, z zastrzeżeniem dodatkowych kryteriów dochodowych świadczenia na pierwsze dziecko, że świadczeniem wychowawczym powinno się objąć osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, jeśli tylko ustali się, że sprawuje opiekę (wychowuje je) nad dzieckiem, rozumianą zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy. Konsekwencją uznania, że świadczenie wychowawcze powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka, jest regulacja kwestii zbiegu prawa do świadczenia (art. 22 ustawy). Ustawodawca dał tu jasny prymat zasadzie, że w przypadku, gdy kilka osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając zaś na uwadze konieczność ustalenia w postępowaniu dotyczącym świadczenia wychowawczego, kto i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dzieckiem (dziećmi), przepis art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy nakazuje, by we wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca wskazywał dane dotyczące dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie", jednakże zauważyć należy, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego (co sama przyznała), a zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu. Wskazać dodatkowo trzeba, że powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji legalna definicja rodziny (art. 2 pkt 16 u.p.p.) znajdowała zastosowanie na gruncie stosowanej ustawy przede wszystkim w sytuacji ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdy konieczne było zbadanie sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast art. 7 ust. 9 ustawy określał zasady ustalania dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, ale dotyczyło to sytuacji, gdy opiekun prawny spełniał warunki określone w szczególności w art. 4 ust. 1 u.p.p. Na marginesie wskazać można, że art. 4 ust. 2 u.p.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019, poz. 924) zmieniającej u.p.p. z dniem 1 lipca 2019 r. i wskazano, że świadczenie wychowawcze przysługuje także dyrektorowi domu pomocy społecznej (pkt 4). To oczywiście pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro stosowane były tu przepisy w brzmieniu z dnia wydawania decyzji. Zdaniem składu orzekającego, organy administracji publicznej trafnie uznały, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opiekę nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami małoletniego, a zatem nie spełnia warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, co skutkować musiało odmową przyznania świadczenia wychowawczego. Oznacza to także, że nie stwierdzono naruszeń przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz błędów w ustaleniach faktycznych, uznać należy je za chybione. Organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Na marginesie przyjdzie jedynie zaznaczyć, że w ramach postępowań zmierzających do przyznania przedmiotowego świadczenia aktywność organu administracji jest ograniczona. W kontekście tego postępowania ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia wszystkich dokumentów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jedynie w sytuacji występujących wątpliwości lub też ujawnienia się określonych braków obowiązany jest podjąć działania zmierzające do usunięcia występujących nieprawidłowości czy rozstrzygnięcia pojawiających się niejasności. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej i jej pełnomocnika, wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i organ administracji uprawniony był do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia postanowień art. 8 k.p.a., ponieważ to, iż w okresie wcześniejszym organ administracji pierwszej instancji odmiennie interpretował przepisy mające w sprawie zastosowanie, nie jest równoznaczne z naruszeniem wskazanego przepisu, ponieważ ówczesna interpretacja tych regulacji nie była właściwa. Sąd kontroluje tu konkretne decyzje, a nie wcześniejsze. W tych okolicznościach zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 8, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.