II SA/Gl 635/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nawą "Budowa ulicy o roboczej nazwie [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], obręb [...] w B". W decyzji określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające tereny oraz warunki dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatwierdził w niej warunki podziału nieruchomości i przejęcie nieruchomości, określił termin i tryb wydania nieruchomości oraz zatwierdził projekt budowlany dotyczący tej inwestycji. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli właściciele sąsiednich nieruchomości, K. S., S. P. oraz D. i B. K. Zarzucili w nich naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdy projektowana droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art., 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1) poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na brak wyczerpującego i wszechstronnego zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i w rezultacie brak przekonującego i wyjaśniającego motywy działania organu uzasadnienia wydanej decyzji. Odwołujący S. P. przytoczył nadto argumenty za ustanowieniem innego przebiegu planowanej inwestycji. W związku z podniesionymi w odwołaniach zarzutami Wojewoda [...] wystąpił do Prezydenta Miasta B. z prośbą o informację "jaką kategorię drogi posiada ulica [...] w B.". W odpowiedzi Prezydent wyjaśnił, że ulica o roboczej nazwie [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] jest w części utwardzoną drogą gminną niepubliczną o parametrach zbliżonych do klasy technicznej drogi dojazdowej. Jednocześnie dodał, że stanowi ona przedłużenie istniejącej drogi publicznej – ulicy [...]. W kolejnym piśmie Miejski Zarząd Dróg w B. dodał, że względem projektowanej drogi nie została jeszcze przeprowadzona procedura zaliczenia jej do kategorii drogi publicznej. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej tej decyzji przywołał art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11g ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Według tej ostatniej ustawy droga publiczna to droga, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 1 ), zaliczona do jednej z czterech kategorii dróg publicznych – dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych lub gminnych (art. 2 ust. 1 ). Drogi nie zaliczone do żadnej z wymienionych kategorii posiadają status "dróg wewnętrznych". Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że nie istniała podstawa prawna do wydania przedmiotowej decyzji, gdyż wnioskowana ulica [...] jest drogą niepubliczną. W ocenie Wojewody, w świetle przytoczonego przepisu, a także w związku z ugruntowaną linią orzeczniczą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r. , sygn. akt II OSK 1795/08, z dnia 27 sierpnia 2009, sygn. akt II OSK 881/09, czy z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10), przedmiotową decyzję Prezydenta Miasta należało w całości uchylić oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Czyni to bezprzedmiotowymi zarzuty przytoczone przez strony we wniesionych odwołaniach, stąd Wojewoda odstąpił od dalszej kontroli formalnej i weryfikacji wniosku w tej sprawie. Skargę na powyższą decyzją wniósł Prezydent Miasta B. – Zarządca Dróg, w imieniu którego wystąpił, z jego upoważnienia, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. Wydanej decyzji zarzucił błędną, bo zawężoną materialnoprawnie wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z postanowieniami art. 4 ust. 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 7 w związku z art. 77, art. 8, art. 15, art. 138 § 2 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła omówienie decyzji organu pierwszej instancji, złożonych w sprawie odwołań i decyzji organu drugiej instancji podkreślając, że organ odwoławczy dokonał zawężającej, literalnej wykładni art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, co prowadzi do wypaczenia celu i sensu samej ustawy. Wprawdzie liczne orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzają podobny sposób rozumienia ustawy, co jednak nie wiąże organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie, a nadto istnieją także orzeczenia sądów, które odchodzą od wąskiego rozumienia przedmiotu regulacji specustawy, wyjaśniając, że planowana inwestycja drogowa, tj. budowa ulicy o roboczej nazwie [...] została ta zaprojektowana, aby w całości spełniała przesłanki kategorii drogi gminnej – klasa drogi D ½. Dodatkowo poniesiono, iż Wojewoda [...] rozpatrując złożone odwołania, nie odniósł się zgłoszonych w nich zarzutów. W końcu zwrócono uwagę na niekompletność sentencji zaskarżonej decyzji, wobec braku określenia czy organ umarzył postępowanie pierwszej instancji w części czy w całości W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Powtórzył, iż stosowanie uproszczonych procedur (które przewiduje specustawa drogowa) i szeroka wykładnia art. 1 ust. 1 tej ustawy jest nadużyciem w przypadku dróg wewnętrznych (w tym zakresie odwołał się do innej podobnej sprawy rozstrzygniętej przez tut. Sąd.). Odnosząc się do zarzutu nie rozpoznania wszystkich zarzutów strona odwołujących Wojewoda stwierdził, iż uchylił decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a zatem brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Z kolei w odniesieniu do niekompletności sentencji zaskarżonej decyzji podał, iż uchylił decyzję w całości a zatem także w całości umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wydania o zezwoleniu na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę i zawarte w niej argumenty. Wyjaśniła, że Miejski Zarząd Dróg w B. jest Zarządem drogi i wykonuje, zgodnie ze statutem, obowiązki Zarządcy drogi – Prezydenta Miasta B. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Uczestnik postępowania S. P. wniósł o oddalenie skargi, uważając, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, że względu na jej niedopuszczalność. W myśl art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270) uprawnionym do złożenia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalność, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. Zgodnie natomiast z art. 58 §1 pkt 6 tej ustawy Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez, występującego w imieniu i z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. Z kolei sprawa, w której skarga została wniesiona dotyczy decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta B. i umarzającej sprawę w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej o roboczej nazwie ulica [...] w B.. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych prezydent miasta jest zarządcą dróg gminnych. Jego zadania w tym zakresie określa art. 20 tej ustawy, wśród których jest m.in. opracowywanie projektów rozwoju sieci drogowej, opracowywanie projektów planów finansowania, budowy, przebudowy, remontu utrzymania i ochrony dróg, pełnienie funkcji inwestora. Na mocy art. 21 cytowanej ustawy prezydent miasta może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, m.in. upoważniając pracowników tej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu. Mając zatem powyższe na uwadze należy uznać, że skarga została wniesiona przez podmiot, który rozstrzygał w niniejszej sprawie jako organ administracji pierwszej instancji. Ustalenia zatem wymaga, czy Prezydent Miasta B. posada legitymację skargową i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzję Wojewody [...], mocą której uchylono jego własne rozstrzygnięcie i umorzono postępowanie w sprawie. W kwestii tej wypowiadały się już sądy administracyjne i Trybunał Konstytucyjny. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o naczelnym Sądzie Administracyjnym ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 20001, nr1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jednostka samorządu terytorialnego mnie może zajmować różnej pozycji, raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Powyższa linii orzecznicza nie ulegała zmianie po reformie sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna- stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowania. Powierzenie organowi samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza, co do zasady, zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Pogląd ten zyskał aprobatę i jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09 i z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 184/09 czy wyrok tego Sądu z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08). Stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, w którym Trybunał uznał za zgodny z art. 165 § 1 i § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt, (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organ odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. W uzasadnieniu wyroku m.in. Trybunał wskazał, że w orzecznictwie dotyczącym ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienie. Po pierwsze, ochrona sądowa obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania i ma na celu zapewnienie tej samodzielności w relacjach z innymi organami władzy publicznej przed działaniem tych organów. Po drugie, pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawo do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej. Pojęcie sądowej ochrony akcentuje bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. W świetle powyższego w ocenie Trybunału, art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Dodatkowo Trybunał podkreślił, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. W sytuacjach, w których ustawa wymaga uzasadnienia decyzji administracyjnej, racje jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać wyczerpująco przedstawione w tym uzasadnieniu przez organ tej jednostki właściwy do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie to jest brane pod uwagę przez organ odwoławczy, a w przypadku uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego – także przez sądy administracyjne. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów tej jednostki samorządu ostateczna decyzja wydana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, iż w pełni aprobuje zaprezentowane poglądy judykatury. Podkreślić bowiem trzeba, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez Miejski Zarząd Dróg w B., czyli jednostkę organizacyjną będącą zarządem dróg gminnych, działającą z upoważniania i w imieniu zarządcy dróg gminnych- czyli Prezydenta Miasta B., który wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jako organ administracji publicznej pierwszej instancji, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygniecie w drodze skargi. Dodać przy tym trzeba, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzji ta dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Tym samym Prezydent Miasta jako organ pierwszej instancji orzekający w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, nie posada przymiotu strony skarżącej. Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 ( 1 pkt. 6 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.