II SA/Gl 635/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 2 stycznia 2012 roku (data wpływu) P. S., B. S. oraz B. M. wystąpili do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącą rozbudowy oraz przebudowy szaletu miejskiego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt usługowo – biurowy na działce [...], w R., przy ul. [...]. Do wniosku dołączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane oraz projekt budowy dotyczący wnioskowanej inwestycji. W trakcie postępowania "A" Spółka z o.o. pismem z dnia 24 października 2012 r. nie wyraziła zgody na planowaną przez wnioskodawców inwestycję bowiem – w jej ocenie – projektowana inwestycja nie zostanie usytuowana w odległości 4 metrów od działki [...] na której znajduje się pawilon handlowy należący do Spółki. W tym piśmie "A" Spółka z o.o. twierdziła, że jest uprawniona do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego na działce [...]. Podniosła także, że wnioskodawcy nie uzyskali zgody Inspektora Sanitarnego oraz wieczystego użytkownika nieruchomości sąsiedniej w zakresie obecnie planowanej inwestycji bowiem zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej "B" z dnia 25 maja 2011 r. oraz [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 maja 2011 r. nie dotyczyła inwestycji objętej obecnym wnioskiem. Wskazano również na sprzeczność inwestycji objętej wnioskiem z miejscowym planem przez niezaplanowanie przez wnioskodawcę ani jednego miejsca parkingowego (przy planowanym przeznaczeniu budynku po jego zabudowaniu na działalność usługową oraz biurową). Zdaniem Spółki także planowany obszar zieleni wokół objętego wnioskiem budynku nie spełnia wymogów obowiązującego planu. Pismo to zostało przesłane wnioskodawcom, którzy zajęli wobec niego stanowisko w piśmie z dnia 2 lutego 2012 r. W tym ostatnim piśmie inwestorzy powołali się między innymi na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] roku, w którym wyraził on zgodę na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. umożliwiające wykonanie na działce budowlanej nr [...] w projektowanej przebudowie i nadbudowie budynku obsługowego ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] przy ul. [...] w R. Wskazali też, że projektowana rozbudowa została odsunięta od istniejącego obiektu na odległość 3m od granicy działki a w związku z tym od strony istniejącego obiektu (na działce [...]) nie wykracza poza obrys istniejącego obiektu. Także odnośnie projektowanej klatki schodowej prace ziemne będą prowadzone w odległości 3m od sanitarnego budynku, a poziom posadowienia fundamentów określono na 1,2m poniżej poziomu terenu, co pozwala stwierdzić, że będzie ona zlokalizowana powyżej posadowień fundamentów sąsiedniego obiektu, a tym samym nie będą zagrażały stabilności jego konstrukcji. Podkreślili autorzy pisma, że obiekt został zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przeciwpożarowymi. Odnośnie zgody Spółdzielni Mieszkaniowej "B" z dnia 25 maja 2011 r. stwierdzono, że dokument ten został przedłożony jedynie ze względów informacyjnych bowiem w związku ze zmianą projektu (odstąpienie od rozbudowy obiektu od granicy działki od strony wschodniej) dokument taki nie jest wymagany w danym postępowaniu. Odnosząc się do stanowiska Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, dotyczącego odstępstwa w zakresie zagłębienia lokalu użytkowego poniżej poziomu terenu i funkcjonowania w nim stałego stanowiska pracy (nr 04 – recepcja) wskazano na zakres przedłożonej dokumentacji, która nie uległa zmianie, a w związku z tym jej dołączenie było zasadne. Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektu z planem miejscowym wnioskodawcy stwierdzili, że zgodnie z planem istnieje możliwość parkowania przez klientów projektowanej usługi na istniejących parkingach ogólnodostępnych, zlokalizowanych w promieniu do około 100m. Na powyższe pismo "A" Spółka z o.o. odpowiedziała pismem z dnia 27 lutego 2012 roku, w którym podtrzymała swoje zastrzeżenia co do planowanej inwestycji. Podniesiono w tym piśmie kwestie związane z zachowaniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego stwierdzając, że zmiana przeznaczenia obiektu z toalet publicznych na budynek usługowo – biurowy zwiększa zagrożenie pożarowe, a podwyższenie projektowanego obiektu o jedną kondygnację utrudni akcję gaśniczą, proponowana rozbudowa uniemożliwi dojście służb ratowniczych, a więc inwestorzy planowanej inwestycji chcą ograniczyć warunki przeciwpożarowe. Wskazała także, że to czy na podstawie obecnego projektu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydałby zgodę na realizację inwestycji pozostaje w wyłącznej kompetencji organu, a nie inwestorów. Podkreślono, że inwestorzy potwierdzili, iż w planowanej inwestycji nie przewidzieli żadnych miejsc parkingowych. W tym zakresie (obowiązku przewidzianego w planie odnośnie miejsc parkingowych) wskazano na wypis z planu miejscowego Miasta R., sporządzonego w dniu [...] roku. Decyzją z dnia [...] roku, sprostowaną postanowieniem z dnia [...] roku, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany, udzielił pozwolenia na budowę wnioskodawcom. W tej decyzji, a także w piśmie Starosty [...] uznano, że "A" Spółka z o.o. jako posiadacz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego zlokalizowanego na działce nr [...] jest stroną postępowania (z uwagi na przewidziane roboty rozbiórkowe schodów zewnętrznych znajdujących się w pasie 3 metrów do ściany budynku "A" stojącego w granicy). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku po rozpatrzeniu odwołania Spółki "A" umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SA/Gl 876/12 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na trudności z interpretacją pojęcia "zarządca nieruchomości" przede wszystkim w aspekcie wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej Sąd powołując się na literaturę przedmiotu stwierdził, że otwarty jest problem, czy przez "zarządcę" należy rozmieć osoby, które mają ograniczone prawa do rzeczy. Prawa te wymienia art. 244 k.c., a wśród nich jest spółdzielcze własnościowe prawo do rzeczy. Do tych praw w myśl art. 251 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Dlatego też w ocenie Sądu, przy interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie można kierować się automatyzmem i przesądzać, że podmioty którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe są albo nie są stronami postępowania o pozwolenie na budowę. W każdym przypadku należy zbadać czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiego podmiotu. Następnie Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] roku, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ta decyzja na skutek skargi P. S. i B. S. była przedmiotem wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ten Sąd wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 roku wydanym w sprawie II SA/Gl 1554/13 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku. Zdaniem Sądu wyrokującego w sprawie II SA/Gl 1554/13 zaskarżona decyzja była co najmniej przedwczesna. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, a w szczególności dotyczące stwierdzenia, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania, zostały w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione, a zdaniem Sądu ich nie wyjaśnienie, stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Naruszono także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony Spółki, bez należytego sprawdzenia czy posiada ona interes prawny. W szczególności Sąd w wyroku w sprawie II SA/Gl 876/12 nie przesądził, że Spółka jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia nu budowę. W postępowaniu ponownym – w ocenie Sądu – należy uzupełnić materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na ustalenie czy Spółka "A" jest stroną postępowania a następnie dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny prawnej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji (art. 107 § 3 kpa). Z akt sprawy administracyjnej wynika, że po wyroku z dnia 31 stycznia 2014 roku do akt złożono opinię z dnia 7 sierpnia 2014 roku Pracowni Projektowo – Kosztorysowej dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych z budynku usługowo – biurowego w R. przy ul. [...] – działka nr [...] oraz opinię z dnia 25 sierpnia 2014 roku sporządzoną przez mgr inż. P. B. dotyczącą ochrony przeciwpożarowej budynku usługowo – biurowego w R. przy ul. [...]. Pisma złożyły także strony i wnioskodawcy (obecni skarżący) z dnia 27 sierpnia 2014 roku i Spółka "A" z dnia 10 października 2014 roku i 24 września 2014 roku. Do pisma z dnia 10 października 2014 roku załączono kopię dokumentów dotyczących budowy pawilonu handlowego, którego inwestorem była Spółka "A" s.c. – poprzednik prawny "A" Spółki z o.o. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją na postawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa – po ponownym rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. w R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał na wyroki WSA w Gliwicach – sygn. akt II SA/Gl 876/12 i II SA/Gl 1554/13 oraz na wyrok w sprawie oznaczonej sygn. II OSK 1510/06. Zdaniem organu odwoławczego "A" Spółka z o.o. jako właściciel spółdzielczego lokalu własnościowego w wyniku rozbudowy którego powstał pawilon handlowy przy ul. [...] w R. mieści się w pojęciu zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a budynek ten (pawilon usługowo – handlowy przy ul. [...] w R.) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 3 pkt 20). To ustalenie zostało dokonane w oparciu o projekt budowlany, opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych (złożonej przez inwestora) oraz wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 739/12. Organ odwoławczy następnie uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu "A" dotyczące niepowołania w decyzji organu I instancji uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] roku w sprawie zmiany miejscowego planu dla terenu w jednostce strukturalnej śródmieście w R. z dnia [...] roku są nieuzasadnione, bowiem zgodnie z załącznikiem graficznym powyższa uchwała obejmuje zmianę ustaleń planu dla terenu zlokalizowanego z biegu ul. [...] i [...], a więc nie obejmuje obszaru na którym znajduje się projektowana inwestycja. Także pozostałe zarzuty – dotyczące niezaplanowania miejsc parkingowych dla obsługi projektowanej inwestycji (§ 34 ust. 10 i ust. 11 planu); uzgodnienia ze [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym zgody na odstępstwo udzielonej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] roku, negatywnego wpływu planowanej inwestycji na warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego w pawilonie "A" Sp. z o.o., zalewania wodami opadowymi z terenu projektowanej inwestycji – organ uznał za nieuzasadnione i swoje stanowisko w tej mierze uzasadnił. Jednakże bezzasadność zarzutów zdaniem organu odwoławczego – nie może skutkować utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, skoro doszło przed prawomocnym utrzymaniem w mocy decyzji o planowaniu na budowę do realizacji inwestycji nie objętej (WSA w Rzeszowie sygn. akt I SA/Rz 699/11). Zakończenie robót budowlanych powoduje bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję ostateczną Wojewody [...] wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów złożyli P. S. i B. S. Zarzucili w skardze niewłaściwą wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i jej niezgodność ze wskazaniami zawartymi w wyroku sygn. akt II SA/Gl 1554/13, brak wyjaśnienia dlaczego "A" Spółka z o.o. została potraktowana jako zarządca nieruchomości, skoro właścicielem działki sąsiedniej nr [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "B". Podniesiono także niezastosowanie art. 10 kpa, naruszenie art. 7, 77, 80 kpa przez ustalenie, że "A" Spółce z o.o. przysługuje prawo własnościowe do lokalu spółdzielczego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odnosząc się do jej treści wskazał, że istocie skarżący kwestionują stanowisko organu odwoławczego w zakresie uznania "A" Sp. z o.o. za stronę postępowania. W powyższym zakresie organ odwoławczy powołał się na decyzję ostateczną. Postanowieniem z dnia 7 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja nie jest dotknięta takimi uchybieniami, które zgodnie z art. 145 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej usunięcia z obiegu prawnego. W sprawie jest bezsporne, że do realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku doszło przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę [...] (decyzja z dnia [...] roku – pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji z dnia [...] roku oraz oświadczenie skarżącej B. S. na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 roku). Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może jedynie dotyczyć przyszłych zamierzeń inwestycyjnych to w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 kpa a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji (por. II OSK 2243/10 – LEX 1138120). Decyzją z dnia [...] roku Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w R na wniosek B S., P S. (obecnie skarżących) oraz B M. Decyzja ta jednak nie uzyskała przymiotu prawomocności bowiem od decyzji tej złożyła odwołanie "A" Spółka z o.o. (działka nr [...]), która w trakcie całego postępowania twierdziła, że powinna być jego stroną i formułowała zarzuty pod adresem udzielonego pozwolenia na budowę. W związku z tym kluczowym zagadnieniem w sprawie stało się zdecydowanie o tym, czy "A" jest stroną niniejszego postępowania. Jeśli bowiem "A" nie byłby stroną niniejszego postępowania prawomocność uzyskałaby decyzja z dnia [...] roku. Z tego też względu zarzuty pod adresem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku są zrozumiałe, co nie oznacza, że uzasadnione. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] roku przyjął, że "A" Spółka z o.o. jako właściciel spółdzielczego lokalu własnościowego, w wyniku rozbudowy którego powstał pawilon usługowo – handlowy przy ul. [...] w R mieści się w pojęciu zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. To stanowisko organu odwoławczego i jego motywację Sąd podziela. Ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami sprawy o pozwolenie na budowę są: właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20) zostało ustalić czy obiekt "A" Sp. z o.o. znajduje się w obszarze projektowanej inwestycji. Otóż obiekt – pawilon handlowo – usługowy Spółki "A" znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego (§ 271-273 warunki techniczne ze względu na bezpieczeństwo pożarowe). Z kolei z przedłożonej przez inwestorów opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych dotyczącej spełnienia w projekcie warunków ochrony przeciwpożarowej wynika, że zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 3 metrów od ściany pawilonu "A", co odpowiada wymaganiom określonym w § 271 warunków technicznych. Jeżeli jednak istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji, na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to sami właściciele tych sąsiednich działek nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (por. II SA/Wr 739/12). Zatem skoro z § 271 warunków technicznych wynika, że projektowana nadbudowa zlokalizowana w odległości 3 metrów od ściany budynku pawilonu "A" winna posiadać od strony tego pawilonu ścianę oddzielenia przeciwpożarowego to nieruchomość do której "A" posiada tytuł prawny znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Skoro zatem Spółka "A" była stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a inwestycja objęta tym pozwoleniem (decyzją I instancji) została zrealizowana to decyzja zaskarżona odpowiada prawu. Pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione chociażby z tego powodu, że wszelkich ustaleń przesądzających o treści rozstrzygnięcia organ dokonał przed zawiadomieniem stron przewidzianym w art. 10 kpa (zawiadomienie z 3 listopada 2014 r.). Sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszeń prawa kontrolowaną decyzją. W szczególności nie mają racji skarżący twierdząc, że organ orzekający nie dostosował się w swoim postępowaniu do wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, a w szczególności wyroku oznaczonego sygn. akt II SA/Gl 1554/13. Sąd wydając ten ostatni wyrok nie przesądził o tym czy Spółce "A" przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony, a jedynie odwołując się do wcześniejszego wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gl 876/12 uznał zaskarżone do niego orzeczenia za przedwczesne i wskazał na konieczność realizacji wskazań zawartych w wyroku II SA/Gl 876/12. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. 2012 roku, poz. 270 z zm.). im