II SA/Gl 636/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant referent – stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oraz nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...]- w częściach nakazujących przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania oraz orzeka, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie co do nakazu rozbiórki. Pismem z dnia [...] r. M. N. i K. N. powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. o nielegalnej zabudowie części ich działki przez Z. Z., który zrealizował zadaszenie nad wejściem do piwnicy na pasie wjazdowym do ich budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał Z. Z. - rozbiórkę zadaszenia wraz ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi do pomieszczenia zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., wybudowanymi na działce nr A bez pozwolenia na budowę, - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego, usytuowanego w piwnicy budynku, jako pomieszczenia gospodarczego. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia, poczynione w oparciu o oględziny działek nr B i A oraz akt notarialny kupna lokalu z dnia [...] r. i na tej podstawie stwierdził, iż powyższe roboty wraz z dokonaniem zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego dokonano przed tą datą. Jednak inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, co wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w ocenie organu uniemożliwia wszczęcie procedury legalizacyjnej dotyczącej dobudowy ( art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ). W odwołaniu od decyzji Z. Z. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wejścia w życie nowego planu miejscowego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a mianowicie, kiedy i przez kogo została dokonana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu oraz pominięcie faktu, że roboty budowlane zostały wykonane przez poprzedniego właściciela. Odwołujący się wyjaśnił, iż nabył nieruchomość w [...] r. w obecnym stanie i w dobrej wierze. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania – orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko, iż nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej, dokonanej przed [...] r. przez poprzedniego właściciela z uwagi na brak planu miejscowego. Nadto, schody wybudowano na działce, nie będącej własnością odwołującego się oraz na terenie drogi służebnej, co narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. Z. podtrzymując dotychczasowe zarzuty, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zdaniem skarżącego, sam brak planu miejscowego nie wyklucza uznania danej budowy za zgodną z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przy tym organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wniosku o zawieszenie postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, wskazując dodatkowo na brak przesłanek do zawieszenia postępowania, jako że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego. Uczestnicy postępowania M. N. i K. N. jako właściciele działek C i A podnieśli, iż zadaszenie zajmuje szerokość 2,10 m na drodze wjazdowej, uniemożliwiając wjazd na ich działkę i naruszając służebność drogową, przysługującą właścicielom lokalu nr X. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a mianowicie w zakresie rozstrzygnięcia o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego, usytuowanego w piwnicy budynku nr [...] przy ul. [...] w S. – jako pomieszczenia gospodarczego. Jak wynika z aktu notarialnego, zawartego w dniu [...] r. skarżący nabył lokal użytkowy numer Y, położony w podpiwniczeniu tego budynku, obejmujący pomieszczenie usługowe, wc i przedsionek o powierzchni użytkowej [...] m2 wraz z udziałem wynoszącym [...]/100 części w częściach wspólnych budynku nie służących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz we współwłasności działki nr B. Z treści aktu notarialnego wynika nadto, iż budynek został wybudowany przed drugą wojną światową. Nie wiadomo, na jakiej podstawie rozpoznając sprawę organy administracji stanęły na stanowisku, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, dokonanej przed dniem [...] r. przez poprzedniego właściciela lokalu, skoro brak dokumentacji w zakresie okoliczności ustanowienia odrębnej własności lokali w budynku nr [...] i dopełnienia formalności, w tym wymogów prawa budowlanego. Z mocy art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności : 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki : bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Nadto, w stanie prawnym, obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 888, poz. 6174 ), zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś likwidacja skutków dokonanej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej samowoli następowała na gruncie przepisów dotychczasowych ( art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Stąd też w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego – w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej powyższą ustawą. Jednakże jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie dokonano należytych ustaleń faktycznych, a mianowicie nie wyjaśniono, kiedy, przez kogo i na jakiej podstawie pomieszczenie piwniczne ( gospodarcze ) zostało przeznaczone na lokal usługowy. Nadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydaje się logiczne, że wówczas po wybiciu otworu drzwiowego dobudowano schody i zadaszenie celem zmiany pierwotnej funkcji pomieszczenia. Istotne jest, że w toku oględzin nieruchomości skarżący zaprzeczył, aby dokonał powyższych robót, a przyznał, iż dokonał jedynie nowe pokrycie zadaszenia schodów wejściowych. Zatem mając na uwadze fakt, że budynek wybudowano jeszcze przed drugą wojną światową jako przeznaczony na cele mieszkalne, a następnie doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali, niezbędne było w pierwszym rzędzie ustalenie, w jakim nastąpiło to trybie, a następnie wyjaśnienie, czy osoba dokonująca zmiany sposobu użytkowania, legitymowała się wymaganym uprzednio zezwoleniem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero jednoznaczne ustalenie faktu samowoli z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowić może podstawę ingerencji organów nadzoru budowlanego i wydanie nakazów w stosunku do obecnego właściciela lokalu nr Y. Nie ma bowiem znaczenia prawnego, iż samowoli dopuścił się poprzednik prawny skarżącego. Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem obciąża bowiem właściciela lub zarządcę ( art. 61 Prawa budowlanego ). Jednakże z uwagi na brak należytych ustaleń faktycznych co do samego faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych budynku, czym naruszono wymogi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, decyzje organów obydwu instancji w zakresie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonej części oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzenie ( art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W pozostałym zakresie, a mianowicie gdy idzie o nakaz rozbiórki zadaszenia i schodów wejściowych do lokalu nr Y, skarga nie mogła odnieść skutku. Skarżący nie negował ustaleń faktycznych organów, iż roboty te wykonano samowolnie, a jedynie podniósł, iż dokonał ich poprzedni właściciel. Należy mieć na uwadze, że w toku oględzin skarżący przyznał, iż wykonał nowe pokrycie daszku, zaś przedstawiciel Urzędu Miasta D. B. podała, że schody powstały w latach [...]–[...] bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zarówno konstrukcja zadaszenia, jak i schody jako dobudowa do obiektu budowlanego, wymagały uprzedniego pozwolenia na budowę w świetle art. 28 Prawa budowlanego. Podobnie, wymiana pokrycia dachowego, stanowiąca odbudowę, mogła być zrealizowana jedynie po dopełnieniu wymogu uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego organu. Niedopełnienie wymogów w tym zakresie popadło zatem pod dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Trafnie też organy nadzoru budowlanego stwierdziły brak podstaw do legalizacji samowoli budowlanej w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Jedynie zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia bowiem wdrożenie procedury legalizacyjnej poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu. Nadto, niezbędne jest złożenie m.in. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy powyższe obowiązki nie zostaną spełnione w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki ( art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ). Wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzi zatem do wniosku, iż przez zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć sytuację, gdy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy, zaś w razie jego braku, inwestor legitymował się ostateczną i to w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Tylko w takim wypadku możliwe jest dopełnienie obowiązków z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i tylko wówczas spełnione są wymogi z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. A contrario, wykonywanie takich robót bez decyzji o warunkach zabudowy w przypadkach braku planu miejscowego, narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też skoro skarżący nie legitymował się wymaganą decyzją o warunkach zabudowy – przy braku planu miejscowego – brak było podstawy prawnej do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Trafnie wskazał też organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 97 i 98 kpa, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu miejscowego. Wreszcie, istotny jest fakt, że zarówno zadaszenie, jak i schody zrealizowano na działce nr A, do której skarżący nie posiada tytułu prawnego, umożliwiającego wykonanie robót budowlanych i działka ta stanowi dojazd do działki zabudowanej nr C. Tymczasem przepis § 14 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nakazuje zapewnienie dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków o szerokości nie mniejszej niż 3 m. Stąd też w żadnym wypadku nie było możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Wreszcie, przepis art. 52 Prawa budowlanego, stanowi iż adresatem nakazu z art. 48 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie ma zatem znaczenia fakt, czy sporna inwestycja została zrealizowana przez poprzednika prawnego skarżącego. Wskazać też przyjdzie, iż zarówno schody, jak i zadaszenie, służą do wyłącznego użytku właściciela lokalu nr Y. Stąd też nie chodzi o część wspólną budynku, będącą przedmiotem współwłasności. W konsekwencji, prawidłowo organy nadzoru budowlanego skierowały nakaz rozbiórki do skarżącego. Zatem decyzja w tym zakresie nie narusza prawa materialnego. W te sytuacji skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.