II SA/Gl 636/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2019 r. ze skargi Gminy Pszczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 lutego 2019 r. nr IFIII.4131.1.10.2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), stwierdził nieważność w całości uchwały nr IV/26/19 Rady Miejskiej z Pszczynie z dnia 17 stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Jankowice i Studzienice – Etap II (opubl. w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 28 stycznia 2019 r., poz. 724). W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została mu doręczona w dniu 24 stycznia 2019 r. Następnie w dniu 18 lutego 2019 r. wszczęto postępowanie nadzorcze, w którym Gmina pismem z dnia 21 lutego 2019 r. złożyła wyjaśnienia. Jednakże organ nadzoru stanowiska Gminy nie uwzględnił, gdyż jego zdaniem, uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Mianowicie, po pierwsze § 4 ust. 2 planu, wprowadzający zakazy lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – na części obszaru, objętego planem oraz na pozostałej części obszaru – nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w tym rozp., doprowadził do sytuacji, w której zostało zakazane wydobywanie kopalin z występujących na tym obszarze złóż węgla kamiennego oraz poszukiwanie i rozpoznawanie złóż na części terenu. Tymczasem do organu koncesyjnego należy decyzja, czy działalność górnicza może być prowadzona na danym złożu. Niedopuszczalne jest zaś wprowadzenie zakazu eksploatacji ujawnionych złóż, nawet jeżeli zakaz ten wynika wprost z przyjętych zasad ochrony środowiska (art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, nie zasługują zatem na uwzględnienie wyjaśnienia Gminy, że powyższa regulacja jest zgodna z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu, gdyż nie dotyczy terenów pod powierzchnią ziemi. Po drugie, organ nadzoru stwierdził, że § 25 ust. 4 i 5 uchwały, dotyczący zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej, nie określa stref ochronnych, odsyłając do przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest ustanowienie strefy ochronnej od projektowanych stacji transformatorowych, której nie wprowadzono na rysunek planu. Zdaniem organu nadzoru, powyższe naruszenia maja charakter istotny i rzutują na całą treść planu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W skardze do sądu administracyjnego, wniesionej na podstawie uchwały Rady Miejskiej, Gmina domagała się uchylenia zaskarżonego aktu nadzorczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie narusza bowiem żadnych zasad sporządzania planu, a w szczególności w stopniu istotnym. Zakaz wprowadzony w § 4 ust. 2 planu, jest zgodny z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu... Zapis ten odnosi się bowiem jedynie do terenów zlokalizowanych na powierzchni obszaru objętego planem, gdyż nie może być utożsamiany z pojęciem "w granicach obszaru". Nadto zapis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych postanowień uchwały, określających przeznaczenie terenu oraz w oderwaniu od specyfiki przestrzennej obszaru. Plan w tym zakresie nie uniemożliwia zaś eksploatacji znajdujących się pod ziemią złóż węgla kamiennego i nie narusza kompetencji organu koncesyjnego. Na tym obszarze nie jest obecnie prowadzona eksploatacja na obszarach, posiadających koncesję. Gmina odwołała się do treści art. 80 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r.) oraz interpretacji art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w świetle której w planie musiałby być zawarty bezpośredni zakaz wydobycia kopalin. Nadto, wyjaśniła, iż kwestionowane zapisy zostały pozytywnie zaopiniowane i uzgodnione przez właściwe organy, tj. Ministerstwo Środowiska, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Gdy zaś idzie o postanowienie § 25 ust. 4 i 5 uchwały, skarżąca wyjaśniła, że ze względów technicznych i pragmatycznych (zmienność zasięgu wynikająca z parametrów), nie jest możliwe określenie stref ochronnych. Stąd też plan zawiera tylko informację dla potencjalnych inwestorów, że mogą występować ograniczenia przy zagospodarowaniu terenu. W tym względzie uzyskano pozytywne opinie "A" oraz "B" Konkretne regulacje w tym względzie zawiera Polska Norma, do której odsyła rozp. Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Gminy dodatkowo powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2772/15 – w zakresie interpretacji art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Pełnomocnik organu nadzoru wskazał nadto na treść § 4 ust. 2 zd. 3 pkt 6 planu, który jego zdaniem świadczy o określeniu przeznaczenia nieruchomości, także pod ich powierzchnią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżony akt nie narusza prawa. Zasadnie organ nadzoru dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Jest poza sporem, że obszar opracowania planu jest położony w granicach złóż węgla kamiennego, wymienionych w zaskarżonym akcie. Tymczasem na całym obszarze objętym planem (z wyłączeniem terenów 1-6 P/U, 1-14 U, 1-31 MNU, 1-40 MNZ, 1-4 RU) wprowadzono zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć, wymienionych w przywołanym wyżej rozp. z 2010 r., zaś na terenach pozostałych, wprowadzono zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tego rozp. Nadto, wymieniono enumeratywnie przypadki przedsięwzięć, których zakaz ten nie dotyczy, a mianowicie lokalizacji: - dróg publicznych, - sieci i urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz obiektów i urządzeń melioracji, - urządzeń i zespołów umożliwiających pobór wód podziemnych, - sieci i urządzeń kanalizacji, - sieci i urządzeń zaopatrzenia w gaz, - obiektów i budowli związanych z piętrzeniem wody, - linii elektromagnetycznych w wersji kablowej, - zalesień, - inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Zdaniem sądu administracyjnego, postanowienia § 4 ust. 2 uchwały, nie mają umocowania w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu ... wyżej powołanej oraz w § 4 pkt 3 lit. a rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587). Nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów muszą bowiem wynikać z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r – Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1396), oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony i innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych planem miejscowym. Wymaga to uwzględnienia występowania złóż kopalin. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem m.in. wymagania ochrony środowiska, ale także walory ekonomiczne przestrzeni i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 9 ustawy o planowaniu). Wprowadzony w planie miejscowym zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymienionych w rozp. z 2010 r., nie ma umocowania w powyższej regulacji. Brak jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do wykluczenia na całym obszarze planu przedsięwzięć wymienionych w § 2 tego rozp. Plan miejscowy obejmuje obszar ok 1.200 ha (§ 1 uchwały). Gmina w żaden sposób nie uzasadniła wprowadzonego zakazu. Tymczasem władztwo planistyczne nie oznacza dowolności działania w zakresie wprowadzonego zakazu. Skład orzekający co do zasady podzielił co prawda stanowisko Gminy, że plan miejscowy reguluje przeznaczenie terenów zlokalizowanych na powierzchni obszaru. Ustawa posługuje się zamiennie określeniami "teren" oraz "obszar", nie definiując tych pojęć. Niewątpliwie obszar obejmuje granice całego planu, ale także część (art. 15 ust. 3 pkt 1-3 ustawy). Plan miejscowy obligatoryjnie zawiera granice i sposoby zagospodarowania terenów górniczych (art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy). Na obszarze przedmiotowego planu nie ma jednak terenów górniczych. Występują jedynie udokumentowane złoża węgla kamiennego. Zdaniem sądu administracyjnego, regulacja § 4 ust. 2 planu, wprowadza na całym obszarze zakaz lokalizacji zakładu górniczego jako obiektu służącego bezpośrednio do wykonywania działalności w zakresie kopalin ze złóż, zdefiniowanego w art. 6 ust. 1 pkt 4, pkt 17a i pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 863). Skoro przepis § 2 ust. 1 pkt 27 rozp. z 2010 r. zalicza do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wydobywanie kopalin metodą podziemną o wydobyciu nie mniejszym niż 100 000 m³ na rok, nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju obiekty zakładu górniczego nie mogą być lokalizowane na całym obszarze planu. Obiekty służące do wydobywania na powierzchni kopalin o mniejszym wydobyciu oraz poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin (§ 3 ust. 1 pkt 40-41 oraz pkt 43 cyt. rozp.), mogą być lokalizowane tylko na części obszaru planu. Faktem jest, że art. 80 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, stanowi jedynie o nienaruszaniu zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym. Jednak obiekty górnicze jako służące bezpośrednio do wydobywania kopalin ze złóż, niewątpliwie objęte są zakazem lokalizacji. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek, będący przedmiotem sprawy o sygn. akt II GSK 2772/15 (LEX nr 2352532). W tejże sprawie na obszarze planu nie obowiązywał zakaz lokalizacji przedsięwzięć, wymienionych w rozp. z 2010 r. Stan fatyczny tej sprawy nie przystaje zatem do okoliczności niniejszej sprawy. Gdyby nie zakaz z § 4 ust. 2 uchwały, niewątpliwie na terenach 1-6 P/U dopuszczalne byłoby lokalizowanie obiektów zakładu górniczego. Rodzi się jednak wątpliwość, czy zakaz ten obejmuje także obszar pod powierzchnią ziemi (terenu), a więc, czy mimo zakazu lokalizacji obiektów, dopuszczalne byłoby udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin oraz poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. W ocenie składu orzekającego, poszukiwanie i rozpoznawanie nowych złóż kopalin jest niedopuszczalne na terenach objętych zakazem lokalizacji wszystkich przedsięwzięć wymienionych w rozp. z 2010 r. Nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, aby tego rodzaju działalność mogła się odbywać tylko metodą podziemną, bez ingerencji w nieruchomość. Zatem jej wykonywanie jest objęte zakazem z mocy § 4 ust. 2 uchwały. Wątpliwości interpretacyjne rodzi ten przepis, gdy chodzi o działalność górniczą, prowadzoną pod powierzchnią terenu. Zdaniem sądu administracyjnego, postanowienia planu i wprowadzone zakazy, muszą być sformułowane jednoznacznie. Zatem skoro w planie wymieniono enumeratywnie przypadki, których zakaz nie dotyczy, to organ Gminy był zobligowany do jednoznacznego określenia, że nie obejmuje on działalności górniczej. Nie do zaakceptowania jest bowiem wprowadzenie niejednoznacznych zapisów co do zakazów, wprowadzonych w planie co do zakresu pojęcia "na obszarze". Co więcej, jak już wyżej wskazano, organ Gminy nie wykazał zasadności wprowadzonych zakazów. Sam fakt uzyskania pozytywnych opinii i uzgodnień, przywołanych w skardze, nie oznacza zgodności uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu ... Tego rodzaju naruszenie zasad sporządzania planu musi być zakwalifikowane jako istotne. Ma bowiem wpływ na merytoryczną zawartość planu miejscowego. Dowolność przyjętych rozwiązań planistycznych, niejasność wprowadzonego zakazu, nie ma umocowania w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu ..., ani też art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. – o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081) oraz art. 125 i 126 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest też wprowadzenie w § 25 ust. 4 i 5 planu, ograniczeń w zakresie zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz obowiązek pozostawienia stref technicznych, określonych w przepisach odrębnych, przy czym na rysunku planu oznaczono tylko strefy istniejących linii elektroenergetycznych. Jak trafnie zarzucił organ nadzoru, postanowienia planu nie określają stref technicznych. Tego rodzaju regulacja nie jest określeniem zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu ...). Wprowadzenie takich ograniczeń dopuszczalne jest na podstawie pkt 9 tego przepisu. Jednakże regulacja w tym zakresie musi być precyzyjna, zarówno w części tekstowej jak i w załączniku graficznym. W planie miejscowym jako akcie prawa nie jest dopuszczalne zawarcie informacji dla potencjalnych inwestorów i to nieprecyzyjnych. Prawo miejscowe nie może powielać, czy odsyłać do innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Rolą prawodawcy lokalnego jest stanowienie prawa miejscowego, a nie udzielanie informacji i to nieprecyzyjnych. Aczkolwiek można przyjąć, że w tym wypadku możliwe byłoby stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, obejmującej § 25 ust. 4 i 5 , to jednak wadliwe postanowienia § 4 ust. 2, musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego planu miejscowego w całości z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu ... Nie jest bowiem możliwe stwierdzenie nieważności jedynie tego przepisu, gdyż doprowadziłaby to do istotnej modyfikacji aktu prawa miejscowego, do czego nie jest uprawniony organ nadzoru. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w postępowaniu nadzorczym, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). mr