II SA/Gl 636/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w J. na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. ustalił dla "A." S.A. B. opłatę stałą za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w wysokości 310 250,00zł. Informacja ta doręczona została "B." S.A. w K. w dniu 8 marca 2018 r. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. "B." S.A. złożyła reklamację, wskazując, iż opóźnienie w jej złożeniu spowodowane zostało błędnym doręczeniem reklamacji do "C." Sp. z o.o. w K. Zakwestionowano w niej wysokość opłaty stałej za usługi wodne, odwołując się do posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku ponownej analizy sprawy, w tym posiadanych przez Spółkę decyzji - pozwoleń wodnoprawnych, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. wystawił dla "A." S.A. B. (zwanej dalej także Spółką) snową informacją roczną - w piśmie z dnia [...] r. Ustalił w niej opłatę stałą za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w wysokości 304 166,67 zł. Informacja ta została doręczona Spółce w dniu 7 maja 2018 r. Od powyższej informacji, pismem z dnia 15 maja 2018 r. Spółka złożyła reklamację. Wnosząc o ponowne obliczenie wielkości tej opłaty, wskazują na posiadane pozwolenie wodnoprawne oraz podkreślając, że prowadzi odwodnienie zakładu górniczego poprzez wypompowanie na powierzchnię wód dołowych. Wody kopalnianie gromadzone są w zbiorniku retencyjno-dozującym, a następnie okresowo zrzucane do M., zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Opłata stała winna być zatem wyliczona z uwzględnieniem maksymalnego rocznego zrzutu wód 0,15 m3/s, w miejsce użytego przelicznika w wysokości 3,33m3/s. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) określił Spółce opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za 2018 r. w wysokości 304 166,67 zł. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa reklamacja złożona została bez zachowania 14- dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, i stąd reklamacja Spółki nie może być rozpatrzona merytorycznie. Następnie jednak wywodząc uprawnienie do wydania decyzji z treści art. 273 ust. 6 Prawa wodnego oraz regulacji art. 271 ust. 5 tej ustawy i § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) podał, że reklamacja Spółki nie została uznana, a opłatę wyliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym 120 00,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 3,33 m3/s. W wyniku skargi wniesionej na powyższą decyzję przez Spółkę, rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 700/18 uchylił zaskarżoną doń decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestię składania reklamacji regulują przepisy Prawa wodnego (art. 273 ust. 2). Według przepisu reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia jej otrzymania. Wskazał, że ustawodawca wprowadził w powołanej ustawie szczególny tryb określania opłaty za usługi wodne: poprzez skierowanie do podmiotu zobowiązanego informacji, możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia o opłacie zawartego w informacji - niedewolutywnym środkiem zaskarżenia, jakim jest reklamacja, wydanie ponownej informacji (w przypadku uznania reklamacji) oraz decyzji administracyjnej (w przypadku nieuznania reklamacji). Z kolei według art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, do postępowania przed organami, o których mowa m.in. w ust. 1 pkt 5 (tj. dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie przed tym organem jest postępowaniem administracyjnym rządzącym się regułami Kodeksu postępowania administracyjnego (o ile w ustawie Prawo wodne nie przewidziano odmiennych uregulowań). Zgodnie zatem z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w drodze postanowienia winien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania (reklamacji). Środek zaskarżenia złożony z uchybieniem terminu nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji merytorycznej, gdyż stanowi rażące naruszenie prawa, czyli wadę kwalifikowaną decyzji. Skoro zatem w reklamacja od informacji o wysokości opłaty jest środkiem zaskarżenia, to wniesienie jej z uchybieniem terminu winno skutkować wydaniem przez organ postanowienia na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego. Odnosząc się do argumentacji odwołującej się do treści art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, który stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej w przypadku "nieuznania reklamacji", zwrot ten, w ocenie Sądu, należy rozumieć jako nieuznanie merytoryczne. Stąd owe "nieuznanie reklamacji" może mieć miejsce wówczas, gdy reklamacja jako środek zaskarżenia została złożona z zachowaniem czternastodniowego terminu, jednak podniesione w niej argumenty kwestionujące treść informacji nie zasługują na uwzględnienie. W ponownym postępowaniu organ będzie zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w jego uzasadnieniu, w tym do formalnego załatwienia reklamacji wniesionej z uchybieniem terminu. Rozpoznając sprawę po wydaniu niniejszego wyroku, postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., przywołując w podstawie prawnej art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 273 ust. 2 i art. 14 ust. w ustawy Prawo wodne stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...] z dnia [...] r. Wobec skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich, działając w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o podstępowaniu przez sądami administracyjnymi, postanowieniem z dnia [...] r., uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] r., wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 975/10 umorzył postępowanie sądowe. Z kolei Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie prawnej art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 273 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że informacja roczna o ustaleniu wysokości opłaty stałej za usługi wodne wystawiona została w dniu [...] , a doręczona "B." w dniu 8 marca 2018 r. w dniu 30 marca 2018 r. Spółka złożyła reklamację, którą, wobec doręczenia na błędny adres uznano za złożoną w terminie, a wobec pozytywnego rozpatrzenia - wydano w dniu [...] r. nową informację roczną o wysokości opłaty stałej za usługi wodne. Informacja to doręczona została Spółce, w sposób prawidłowy - na podany adres - w dniu 7 maja 2018 r. W dniu 23 maja 2018 r. Spółka ponownie złożyła reklamację, kwestionując sposób wyliczenia tej opłaty. Organ rozpatrzył reklamację merytorycznie wydając w dniu [...] r. decyzję ustalającą wysokość opłaty w kwocie identycznej jak w informacji. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 700/18. Rozpatrując sprawę ponownie organ wydał przedmiotowe postanowienie, stwierdzając złożenie reklamacji z naruszeniem 14- dniowego terminu, co skutkować musiało stwierdzeniem uchybienia terminu do jej złożenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, Spółka "B.", zarzucając wydanemu w sprawie postanowieniu naruszenie: - art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 273 ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, ze skorygowana informacja roczna z dnia [...] r. stanowi nową informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne a reklamacja do tej informacji została wniesiona z uchybieniem 14-dniowego terminu, w sytuacji gdy reklamacja ta dotyczyła skorygowanej informacji rocznej z dnia [...] doręczonej innemu adresatowi, - art. 8 w związku z art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia przez Spółkę prawie pod dwóch latach od wniesienia środka zaskarżenia. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podkreśliła, że organ wydał w stosunku do skarżącej dwie informacje roczne ustalające wysokość opłaty za usługi wodne, tj. jedną datowaną na dzień [...] r., a drugą datowana na dzień [...] r. Przy czym pierwsza z nich nie została doręczona właściwemu adresatowi, gdyż wysłano ją na adres innej spółki – "C." s z o.o. w K., która przekazała ją skarżącej dopiero w dniu 19 marca 2018 r. Z uwagi na niekorzystne rozstrzygnięcie w tej informacji, skarżąca wniosła reklamację z dnia 20 marca 2018 r. Po jej otrzymaniu organ przysłał skarżącej skorygowaną informację datowaną na dzień [...] r. Także w stosunku do tej informacji, z uwagi na niekorzystne rozstrzygnięcie, skarżąca złożyła reklamację. Po jej rozpatrzeniu organ wydał decyzję z dnia [...] r. ustalając roczną opłatę w tożsamej wysokości i stwierdzając, że reklamacja wniesiona została z uchybieniem 14-dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję. Skarżąca podniosła, że przy wydaniu dwóch informacji organ zastosował tryb nieznany ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W ocenie skarżącej, w wyniku niewłaściwego sposobu prowadzenia postępowania organ wprowadził w błąd stronę skarżącą. Organ bowiem doręczył w dniu [...] r. skarżącej tą samą informację roczną, która była wcześniej wysłana na rzecz innego adresata, ze skorygowaną treścią i inna datą ([...] r.). Skarżącą z ostrożności złożyła reklamację w zakresie skorygowanej informacji, będąc w uzasadnionym przekonaniu, że organ wyda we właściwym trybie informacje roczną, ustalająca odpowiednią wysokość opłaty za usługi wodne. W ocenie skarżącej, jeśli zostanie ustalone, że reklamacja w zakresie korygowanej informacji z dnia [...] r. nie została wniesiona we właściwym terminie, skarżące nie może ponosić winy w złożeniu jej po terminie. Organ zresztą wyraził gotowość jej rozpatrzenia decyzją z dnia [...] r. Nadto Skarżąca podniosła, że organ postanowienie o uchybieniu terminu do złożenia reklamacji wydał dopiero po uchyleniu przez Sąd decyzji z dnia [...] r. i prawi po dwóch latach od jej wydania. Zatem sposób procedowania organu odbiega daleko od standardów, jakiego należy oczekiwać od podmiotów prawa wykonującego funkcje publiczne, stanowiąc zaprzeczenie wynikającej z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W tym stanie rzeczy postanowienie powinno zostać uchylone, a złożona reklamacja powinna być rozpatrzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu nadto odwołał się do wydanych w sprawie orzeczeń tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należy uznać za bezzasadną, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 700/18 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] r. ustalającą skarżącej Spółce opłatę za wprowadzenia ścieków do wód lub do zmieni. Analiza uzasadnienia wymienionego wyroku prowadzi do stwierdzenia, że Sąd ten uchylając poprzednie rozstrzygnięcie wskazał na naruszenie przez organ przepisów postępowania, z uwagi na fakt rozpatrzenia reklamacji mimo, iż nie dochowano wymogu formalnego związanego z jej terminowym złożeniem. Sąd stwierdził wówczas, że zgodnie z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, do postępowania przed organami, o których mowa m.in. w ust. 1 pkt 5 (tj. dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że o ile w ustawie Prawo wodne nie przewidziano odmiennych uregulowań, to postępowaniem tym rządzą reguły Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli m.in. art. 134 Kodeksu, zgodnie z którym organ odwoławczy w drodze postanowienia winien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania (reklamacji). Środek zaskarżenia złożony z uchybieniem terminu nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji merytorycznej, gdyż stanowi rażące naruszenie prawa, czyli wadę kwalifikowaną decyzji. Skoro zatem reklamacja od informacji o wysokości opłaty jest środkiem zaskarżenia, to wniesienie jej z uchybieniem terminu winno skutkować wydaniem przez organ postanowienia na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego. Dalej Sąd stwierdził, że na skutek niniejszego wyroku organ będzie zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w jego uzasadnieniu, w tym do formalnego załatwienia reklamacji wniesionej z uchybieniem terminu. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując zatem kontroli postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonego obecnie rozstrzygnięcia należy więc dokonać oceny, czy orzekający w sprawie organ odniósł się do wskazań zawartych w wymienionym wyroku. Po analizie akt sprawy i wydanego w sprawie, w wyniku ponownego rozpoznania złożonej w sprawie przez Skarżącą reklamacji, postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jej złożenia, należy stwierdzić, że orzekający organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań Sądu zawartych w wymienionym powyżej wyroku. Podkreślić przy tym trzeba, że wyrok ten jest prawomocny. Żadna ze stron, w tym szczególnie Skarżąca go nie zakwestionowała. Stąd też zgodnie ze wskazaniami w nim zawartymi organ kwestionowanym obecnie postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji informacji rocznej z dnia [...] r. ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne w 2018 r. Nie można tym samym uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wymaga podkreślenia, co stwierdzono m.in. w poprzednim wyroku że do postępowania zainicjowanego reklamacją wniesioną od doręczonej informacji o ustaleniu opłaty prowadzonego przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (wynika to z art. 14 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego). Zatem organ oceniając dopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia zobligowany jest zweryfikować m.in. dochowanie terminu do jego wniesienia w świetle zachowania reguł proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do obliczenia terminu do wniesienia reklamacji uwzględnić powinien więc m. in. art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Natomiast upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W realiach niniejszej sprawy nie podlega sporowi fakt, że informację z dnia [...] r. o ustaleniu opłaty za wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Skarżąca otrzymała w dniu 7 maja 2018 r. (dowód potwierdzenie odbioru - k. 41 akt administracyjnych). Skoro zatem, zgodnie z art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne, reklamację składa się do właściwego organu w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty otrzymania informacji, to w tym konkretnym przypadku Skarżąca mogła to uczynić zgodnie z prawem do dnia 21 maja 2018 r. Natomiast Skarżąca napisaną reklamację opatrzyła wprawdzie datą 15 maja 2018 r, jednak nadała ją w Urzędzie Pocztowym B. w dniu 23 maja 2018 r. (dowód: koperta ze stemplem nadania - k. 63 akt administracyjnych), a do organu wpłynęła ona w dniu 25 maja 2018 (dowód: prezentata na reklamacji - k. 43 akt administracyjnych). Zresztą faktu tego Skarżąca w toku obecnego i poprzedniego postępowania nie kwestionowała. Podniesione w skardze argumenty, iż Skarżąca została wprowadzona w błąd faktem niewłaściwego prowadzenia postępowania przez organ administracji, nie zasługują na uwzględnienie. Tryb postępowania w zakresie składania reklamacji od otrzymanej informacji rocznej ustalającej opłatę za usługi wodne reguluje art. 273 ustawy Prawo wodne. Zgodnie zatem ust. 2 tego przepisu reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji. Jak wynika z tego przepisu rozpatrujący organ może uznać reklamację lub jej nie uznać. W razie uznania reklamacji organ przekazuje danemu podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. Stosownie zaś do treści ust. 6 tego przepisu w razie nieuznania reklamacji, organ określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Tryb ten zastosowany został w niniejszej sprawie. Dyrektor Zarządu Zlewni wystosował do Skarżącej informację z dnia [...] r. ustającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne. Chociaż jako jej adresat została wskazana skarżąca Spółka, to jednak mylnie przesłano ją na adres innego podmiotu "B." SA w K. Stąd też, kiedy pismem z dnia 20 marca 2018 r. nadanym listem w dniu 30 marca 2018 r. Skarżąca wniosła reklamację, wobec błędnego jej skierowania, organ uznał jej zasadność i zgodnie z art. 273 ust. 5 wydał w dniu [...] r. nową informację ustalającą wysokość opłaty za usługi wodne na rok 2018. Informacja ta została skutecznie doręczona właściwemu podmiotowi, lecz jak wskazano powyżej, złożona przez Skarżącą reklamacja uchybiła terminowi określonemu w ust. 2 tego przepisu. Trudno zatem uznać za zasadne zarzuty dotyczące niewłaściwego prowadzenia postępowania w sprawie. Nie dopatrzył się też skład orzekający naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, chociaż niewątpliwie zauważone zostało długie procedowanie organu w tym względzie. Jak stwierdzono w poprzednim wyroku na gruncie nowego Prawa wodnego praktyka załatwiania przez organy reklamacji (merytorycznie lub formalnie) dopiero podlegała kształtowaniu, a nadto strona skarżąca posiadała inne środki dyscyplinowania organu do szybszego działania. Konkludując należy stwierdzić, że prawidłowo organ uznał, że reklamacja wniesiona przez Skarżącą złożona została z naruszeniem 14-dniowego terminu. W jej treści nie został zawarty wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Zasadnie więc - na podstawie art. 134 8 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.