II SA/Gl 637/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku H. K. i S. K. ustalił warunki do zabudowy dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] k.m. [...], obręb C., Gm. P. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy P. podał, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. odmówił uzgodnienia projektu decyzji, zaś po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Skargę na postanowienie ostateczne odrzucono na mocy postanowienia WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1481/09. Jednakże zdaniem organu, teren inwestycji, położony na gruncie oznaczonym jako LsV, zajmuje powierzchnię 0,0600 ha i nie jest lasem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach ( Dz. U. Nr 121, poz. 1266 z 2004 r. ze zm.). W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zaś zabudowa jednorodzinna. Nadto, wnioskowane grunty leśne zostały objęte zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym planie, teren przeznaczony był bowiem pod zabudowę jednorodzinną, na co wyraził zgodę Urząd Wojewódzki w C. pismem z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże wskutek pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa orzekło o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy P. W motywach Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem organ I instancji nie uwzględnił odmowy uzgodnienia decyzji i przyjął odmienne stanowisko, że teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, a zgoda taka była wyrażona w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] r. nr [...] i przedmiotowy grunt w planie, który utracił moc, był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednakże z przekazanego przez Wójta Gminy P. wyrysu i wypisu z planu, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] r., wynika że działka nr [...] była położona na terenie oznaczonym symbolem 9 – strefa lasów i parków leśnych. Plan ten utracił zaś moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 31 grudnia 2003 r., a nie na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jak i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), obowiązującej w dacie uchwalania przedmiotowego planu, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne może być dokonane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego ( vide: uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 ( LEX nr 621577). W konsekwencji Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. K. i S. K. zarzucili, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. Tymczasem dopiero przywołana przez Kolegium uchwała rozstrzygnęła zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, co oznacza, że istniała możliwość różnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. Nadto, w niniejszej sprawie Wojewoda C. pismem z dnia [...] r. nr [...] wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów o pow. 127 ha, zaś dołączona do pisma mapa nie pozwala na stwierdzenie, że ich działka nr [...], nie została objęta przedmiotową zgodą, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa jednorodzinna. Zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie został bowiem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu, gdyż działka nr [...] jako oznaczona symbolem L, wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, a zgody takiej właściwy organ nie udzielił. Teren ten nie był również objęty zgodą na zmianę przeznaczenia w poprzednim planie z [...] r., gdyż wówczas inny byłby zapis planu dla tego terenu. Materiały do planu nie mogą zaś stanowić podstawy orzekania, co potwierdza uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r., którą rozstrzygnięto wątpliwości interpretacyjne tego przepisu. Nadto, Kolegium stwierdziło, że analiza załącznika do przywołanego wyżej pisma do Wojewody C.. prowadzi do wniosku, że zgodą na zmianę objęte zostały grunty zabudowane. Działka wnioskodawców oddalona jest od tych zabudowań i oznaczona symbolem planu L. W skardze do sądu administracyjnego H. K. i S. K. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu, a także sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że działka nr [...] nie była objęta zgodą Wojewody C., pomimo że w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki zabudowane domami jednorodzinnymi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem przyjęło Kolegium, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Z akt postępowania wynika niezbicie, że działka nr [...] k.m. [...], obręb C. o pow. 0.0600 ha oznaczona jest w ewidencji gruntów jako LsV. Taki stan rzeczy znany był organowi I instancji i prowadząc postępowanie, zakończone powyższą decyzją, zwrócił się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. o uzgodnienie inwestycji. Wymóg ten wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu. W świetle tej regulacji, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei z mocy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Regulacja ta oznacza jednoznacznie, że miarodajny jest wyłącznie zapis w ewidencji gruntów, a nie powierzchnia działki i jej otoczenie, do czego nawiązuje definicja lasu, zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, przywołanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ ten prowadząc postępowanie, nie miał zatem żadnej wątpliwości co do wymogu uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, uwidocznionego w ewidencji gruntów jako las ( LsV). Jednakże mimo odmowy uzgodnienia decyzji na podstawie ostatecznego postanowienia organu właściwego w zakresie ochrony gruntów leśnych, Wójt Gminy P. uwzględnił wniosek, podważając stanowisko organu uzgadniającego, że przedmiotowa działka nie była objęta zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu tym organ I instancji ustalił bowiem, że w przywołanym wyżej planie z [...] r., teren ten był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na co wyraził zgodę Urząd Wojewódzki w C. przywołanym wyżej pismem z dnia 29 października 1992 r. Zdaniem sądu administracyjnego, już taki stan sprawy, a mianowicie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wbrew odmowie jej uzgodnienia przez organy właściwe w zakresie ochrony gruntów leśnych, stwarzał podstawę do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, że odmowa uzgodnienia decyzji ma walor wiążący dla organu, prowadzącego postępowanie. Uzgodnienie oznacza bowiem zgodę właściwego organu w przeciwieństwie do opinii. Rozróżnienie obydwu pojęć z art. 106 kpa, do którego odsyła art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu, nie stwarza przy tym żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zapewnia zaś gwarancje procesowe tylko stronie postępowania, a nie – organowi właściwemu do wydania decyzji. Skarżący skorzystali z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego, które jednak nie zostało uwzględnione, zaś skargę do sądu administracyjnego odrzucono na mocy prawomocnego postanowienia WSA w Warszawie, wyżej przywołanego. Co więcej, trafnie Kolegium uznało, że przywołana w motywach obydwu decyzji uchwała NSA w sprawie II OPS 1/10, rozstrzygnęła wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. Po jej podjęciu nie jest możliwa różna wykładnia tego przepisu. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w dniu 29 listopada 2010 r., a więc miesiąc przed wydaniem w dniu [...] r, sprzecznej z tą uchwałą decyzji organu I instancji. Nie ma prawnego znaczenia fakt, czy uchwała ta była znana Wójtowi Gminy P., bowiem ma ona walor wiążący dla składu orzekającego w niniejszej sprawie ( art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uchwale tej przesądzono zaś, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne może być dokonane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego. Materiały do tego planu ( w tej sprawie pismo UW w C. z dnia 29 października 1992 r.), nie mogło zatem stanowić podstawy orzekania. W motywach zakwestionowanej decyzji Wójt Gminy P. powołał się nie tylko na zgodę Wojewody C., lecz również na zapis planu miejscowego z dnia [...] r. Ustalenia w tym zakresie, a mianowicie co do przeznaczenia działki nr [...] na cele budownictwa jednorodzinnego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zarówno w postępowaniu pierwotnym, jak i nieważnościowym, są jednak oczywiście dowolne. Wszak właśnie na użytek postępowania uzgadniającego Wójt Gminy P. na wezwanie Dyrektora Rregionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., podał że działka skarżących w planie z [...] r. położona była na terenie o symbolu 9 – tereny kompleksów leśnych i zadrzewień. Takie przeznaczenie terenu potwierdza też nadesłany na żądanie Kolegium w niniejszym postępowaniu wypis i wyrys z tego planu, przywołany w obu decyzjach Kolegium. Skarżący nie kwestionują stanowiska Kolegium co do przeznaczenia ich działki na cele leśne w planie z [...] r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Wskazują natomiast na wadliwość ustaleń co do braku wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ich działki na cele nieleśne przez Wojewodę C. w przywołanym wyżej piśmie, wyrażoną na użytek procedury planistycznej, powołując się w tym względzie na stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych co do przeznaczenia działki sąsiedniej, co do której toczyło się odrębne postępowanie o ustalenie warunków zabudowy z wnioskiem innego podmiotu. W tym względzie zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących, że brak podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia sporu na tym tle. Nie zachował się bowiem oryginał załącznika mapowego do pisma UW w C., sporządzonego w kolorze, a jedynie jego czarno – biała kserokopia. Jednak to właśnie brak oryginalnych dokumentów wykluczał możliwość oparcia się przez Wójta Gminy P. na tym piśmie. Nadto, kwestia ta jest już bez znaczenia w świetle wiążącej uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. Stąd też zasadnie stwierdziło Kolegium, że skoro plan miejscowy z [...] r. przeznaczał działkę nr [...], na cele leśne – tereny kompleksów leśnych i zadrzewień, a działka jest w ewidencji gruntów oznaczona jako LsV, nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. Teren wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nie był objęty taką zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Wymóg uzyskania zgody wynika bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś zgoda taka może być wyrażona jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w materiałach do takiego planu. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Taki stan rzeczy wskazuje na spełnienie wymogu z pkt 1 przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Tymczasem przepis ten wymaga łącznego spełnienia warunków z pkt 1 – 4. Brak chociażby jednej z przesłanek ustawowych wyklucza możliwość wydania decyzji pozytywnej, a ponadto, wymagane jest uzgodnienie jej z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy. W niniejszej sprawie naruszenie przez organ I instancji obydwu wymogów musiało skutkować przyjęciem, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ). Fakt, że skarżący uzyskali pozwolenie na budowę, nie stanowi zaś podstawy do stwierdzenia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 kpa w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, co wyklucza wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia przez Kolegium prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. su