II SA/Gl 638/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Starosty C. z dnia [...] r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] SA w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w L., obejmującego budowę wieży stalowej o wysokości [...] m, wykonanie ogrodzenia stacji, wykonanie wewnętrznej instalacji elektrycznej, budowę dwóch kontenerów technologicznych, montaż dwóch anten sektorowych typu [...], pracujących w paśmie 900/1800 MHz, jednej anteny sektorowej typu [...], pracującej w paśmie 900 MHz, jednej anteny sektorowej typu [...], pracującej w paśmie 900 MHz, dwóch anten radiologii typu [...], jednej anteny radiologii typu [...]. Nadto, w decyzji tej podano, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości : nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w L. Wobec niewniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r. Wnioskiem z dnia [...]r. M. K. jako właścicielka działki nr [...] w L., oddalonej od stacji bazowej o około [...] m, wniosła o wznowienie postępowania w sprawie "oddziaływania na środowisko tejże stacji". Jako podstawę żądania wnioskodawczyni podała przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. W kolejnym piśmie na wezwanie organu, wnioskodawczyni wyjaśniła, że kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę otrzymała w dniu [...]r., zaś żądanie wznowienia postępowania dotyczy tejże decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu wniosku M. K. podała, że postępowanie w sprawie uzgodnień przeprowadzono niezgodnie z ustawą – Prawo ochrony środowiska, a mianowicie z naruszenia art. 3 ust. 19, art. 32 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 4 i art. 53 ustawy. Nadto, nie wyznaczono obszaru ograniczonego użytkowania wokół stacji i nie stwierdzono, w jaki sposób stacja ta oddziaływuje na najbliższe tereny, objęte zabudową mieszkaniową. Wreszcie, wnioskodawczyni podniosła, że w postępowaniu nie brali udziału właściciele innej działki – R. i K. K. Nastąpiło też sfałszowanie projektu budowlanego poprzez dokonanie poprawek i skreśleń już po jego zatwierdzeniu przez Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w K. Nadto, lokalizacja stacji bazowej jest niezgodna z § 4 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego. Udzielone pozwolenie narusza także prawo własności. W decyzji wymieniono anteny pracujące w paśmie 900/1800 MHz, co jest niezgodne z dokumentacją. Wreszcie, gęstość promieniowania w wysokości 0,1 W/m2 dotyczy miejsc dostępnych dla ludności, natomiast dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, ustawodawca nie określił żadnych wartości dla częstotliwości pola od 300 MHz do 300 GHz. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta C. wznowił na żądanie M. K. postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ ten na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stronami w pozwoleniu na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu jako terenu, wyznaczonego w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej określono zasięg obszarów, obejmujących pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość graniczną 0,1 W/m2. Obszary te występują na wysokości przekraczającej 39 m, w odległościach nie przekraczających 30 m wokół stacji bazowej. Tymczasem nieruchomość wnioskodawczyni usytuowana jest poza tym obszarem, a zatem nie mieści się w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że M. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Niezależnie od tego organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, teren przedmiotowej inwestycji jest objęty jednostką strukturalną o symbolu RP ( bez prawa zabudowy mieszkaniowej), zaś teren wokół stacji, obejmujący pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość graniczną 0,1 W/m2, jest usytuowany w jednostce RP i częściowo PL, gdzie wprowadzono już ograniczone ich użytkowanie. Nadto, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wznowieniowych, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 kpa. W odwołaniu M. K. zarzuciła, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7, 77, 107 i 156 kpa, bowiem organ ten nie dokonał należytych ustaleń i tylko ogólnikowo odniósł się do złożonych wniosków dowodowych, zawartych w podaniu o wznowienie postępowania, akcentując, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody po rozpatrzeniu odwołań J. B., A. i T. C., D. M., E. C., E. P., E. P., M. C. i M. K. od decyzji Starosty C. z dnia [...]r. znak [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że jednobrzmiące wnioski o wznowienie postępowania w powyższej sprawie złożyli zarówno odwołujący się, jak i inne osoby, które są właścicielami działek oddalonych o ok. 200 m i więcej od projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Osobom tym zapewniono udział w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach którego sporządzony został raport oddziaływania na środowisko. Starosta C. przeprowadził to postępowanie na podstawie art. 48 ustawy – Prawo ochrony środowiska – w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005 r. ( Dz. U. Nr 113, poz. 954 ). Zdaniem organu II instancji, obszar oddziaływania stacji bazowej wyznacza zaś zasięg pola elektromagnetycznego. Stąd też nie ma podstaw, aby uznać za strony osoby, których działki znajdują się w znacznej odległości od stacji. Stąd też w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wreszcie, podzielono pogląd organu I instancji o braku podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa. W skardze do sądu administracyjnego M. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że decyzje te zapadły z naruszeniem art. 7, 77,80 i 107 § 3 kpa, jako że przy rozpoznaniu sprawy oparto się wyłącznie na raporcie o oddziaływaniu na środowisko jako dokumencie sporządzonym na zlecenie i koszt inwestora. Tymczasem nie przeprowadzono zgodnego z prawem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym brak wymaganych uzgodnień z Wojewodą, jak i Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K. Nadto, organ odwoławczy nie odniósł się do poszczególnych kwestii, podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Starosty C. z dnia [...]r., zostało złożone 15 wniosków tej samej treści. Starosta C. rozpatrzył każdy wniosek oddzielnie. Następnie od decyzji z dnia [...]r. wpłynęło 7 odwołań, zaś od decyzji z dnia [...] r. – 8 odwołań ( wszystkie odwołania tej samej treści ). Odwołań tych nie uwzględniono. W kolejnym piśmie procesowym skarżąca podniosła, iż jej legitymacja wynika z art. 1 pkt 3 ustawy o ochronie środowiska, zaś społeczność lokalna – której jest członkiem, nie została prawidłowo poinformowana o planowanej inwestycji. Nie przeprowadzono też badań naukowych, których wyniki pozwoliłyby na wykluczenie negatywnego działania pola elektromagnetycznego na organizm ludzki. W toku rozprawy sądowej dopuszczono do udziału w postępowaniu [...] Stowarzyszenie [...], którego Prezes przychylił się do skargi, podkreślając że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ( sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, II OSK 1414/05, II OSK 363/06 ), oddziaływanie stacji bazowej nie może być wyznaczone jedynie zasięgiem pola elektromagnetycznego, gdyż należy rozważać wszelkie ograniczenia związane z użytkowaniem terenów sąsiednich, a także uwzględniać spadek wartości terenów sąsiednich. Uczestniczka postępowania A. C. przychyliła sie do skargi oraz zawartych w niej wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, następuje jednak tylko na żądanie strony. Nadto, zgodnie z art. 149 § 1 kpa, dopiero wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. O ile po przeprowadzeniu takiego postępowania, właściwy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 kpa, czyli nie stwierdzi wymienionych w tym przepisie przesłanek wznowieniowych, wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji, objętej żądaniem wznowienia postępowania ( art. 151 § 1 pkt 1 kpa ). Regulacja ta oznacza, że w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania, określonego w art. 149 § 2 kpa, właściwy organ ustali, że podanie o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania, wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, nie badając, czy występują inne ( poza przypadkiem z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ), podstawy wznowienia. O ile zaś organ dopatrzy się wadliwości decyzji, które uzasadniają wznowienie postępowania z urzędu, winien wszcząć kolejne postępowanie nadzwyczajne z urzędu i prowadzić je z udziałem stron. W niniejszej sprawie pomimo odmowy przyznania statusu strony, organy obydwu instancji w motywach decyzji odniosły się jednak do kwestii braku wszelkich podstaw wznowieniowych. W ocenie sądu administracyjnego, takie działanie organów niewątpliwie było wadliwe, ale nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem organy administracji odmówiły skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, zakończonym ostateczną decyzją Starosty C. z dnia [...]r. Z mocy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez taki obszar należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ). Jak wyjaśniono w literaturze, za taki obszar należy uznać teren określany dla projektowanego obiektu w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym wypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Podmioty, sąsiadujące z projektowaną budową, by uzyskać status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, muszą zatem wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego ( vide: M. Laskowska "Ochrona interesów sąsiadów w procesie budowlanym po nowelizacji", Samorząd Terytorialny 2004/5/37). Stąd też wskazać przyjdzie, iż ocena statusu strony następuje przy uwzględnieniu stanu projektowanego inwestycji, a nie w oparciu o stan faktyczny, który został zrealizowany przez inwestora poza zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny był jedynie zakres rzeczowy inwestycji, objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę, a wynikający z zatwierdzonego projektu budowlanego. Projektowana stacja bazowa ( 6 anten nadawczych) została zgodnie z twierdzeniami skarżącej, zawartymi w podaniu o wznowienie postępowania zlokalizowana w odległości ok. 250 m od granicy jej działki nr [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, działka skarżącej jest już zabudowana, przy czym istniejące budynki ( gospodarczy i mieszkalny ), usytuowane są jeszcze w większej odległości od projektowanej stacji bazowej na działce nr [...]. Zdaniem składu orzekającego, mając na uwadze taki stan faktyczny sprawy stwierdzić przyjdzie, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mianowicie, z żadnych powszechnie obowiązujących przepisów, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów urządzeń budowlanych do innych obiektów i granic nieruchomości ( np. przepisów przeciwpożarowych, przepisów z zakresu ochrony środowiska, warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie itp.), nie wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu ( w tym zabudowie ), czy też w użytkowaniu działki skarżącej. Faktem jest, że ograniczeń w tym zakresie nie można wywodzić jedynie z zasięgu obszarów, obejmujących pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość graniczną 0,1 w/m2, określoną w załączniku do rozp. Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883 ). Jednak podkreślić przyjdzie, iż skoro nieruchomość skarżącej jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, to właśnie powyższe rozp. ma zastosowanie dla oceny niniejszej sytuacji i statusu prawnego skarżącej. Nadto, w toku postępowania administracyjnego, skarżąca powoływała się jedynie na szkodliwe oddziaływanie na organizm ludzi energii elektromagnetycznej. W istocie stwierdzić trzeba, iż w świetle raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, montaż anten spowoduje jedynie tego rodzaju zagrożenie dla środowiska. Co więcej, nawet z dołączonych do skargi dokumentów w postaci niezależnych badań naukowych nie wynika, aby przebywanie w odległościach większych niż 200 m od anten, mogło stanowić istotne zagrożenie dla zdrowia. Dopiero w toku rozprawy sądowej przedstawiciel organizacji społecznej podniósł, że w jego ocenie bezpieczna odległość to 1 km. Jednak stwierdzenie to nie ma umocowania w obowiązującym stanie prawnym, wynikającym z cyt. rozp. MŚ. Wreszcie, zaprojektowana odległość stacji bazowej wyklucza przyjęcie wszelkich innych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej w aspekcie wymogów z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane gwarantuje poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jednak do uciążliwości należy zaliczyć zgodnie z § 11 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.): 1) szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych, 2) hałas i drganie ( wibracje ), 3) zanieczyszczenie powietrza, 4) zanieczyszczenie gruntu i wód, 5) powodzie i zalewanie wodami opadowymi, 6) osunięcia gruntu, lawiny skalne i śnieżne, 7) szkody spowodowane działalnością górniczą. Wreszcie, stacja bazowa o wysokości 50 m, nie może spowodować zacienienia budynku skarżącej z uwagi na wymóg odległości, wynikający z § 13 ust. 5 cyt. rozp. MI. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, iż na gruncie Prawa budowlanego nie podlega ochronie tzw. widok z okna. Kwestia ta, podobnie jak i ewentualny spadek wartości nieruchomości skarżącej z uwagi na odległość od stacji bazowej telefonii komórkowej, może być jednak przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi jako powołanymi do rozstrzygnięcia roszczeń cywilnoprawnych. W konsekwencji, prawidłowo uznały organy obydwu instancji, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Odnosząc się zaś do stanowiska, że legitymacja do udziału w tym postępowaniu wynika z treści art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), który to przepis gwarantuje udział społeczeństwa w sprawie ochrony środowiska, wyjaśnić przyjdzie, że regulacja ta nie ma zastosowania do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca zawęził bowiem krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, wprowadzając odrębną definicję, zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak już wyżej podano, stwierdzenie przez organy administracji, iż podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, obliguje do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej ( art. 151 § 1 pkt 1 kpa ) – bez badania innych przesłanek wznowieniowych i oceny prawidłowości decyzji dotychczasowej. Z tych też względów nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi co do braku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i rozważenia materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji (art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa ). Weryfikacja decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym możliwa jest jedynie wówczas, gdy podanie pochodzi od strony i stwierdzona zostanie przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 i art. 145 a kpa. Stąd też stwierdzenie, że skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony, wykluczało możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowego nie mogła być kwestia zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia wyroki sądów administracyjnych, przywołane przez przedstawiciela organizacji społecznej. Status strony musi podlegać ocenie na gruncie zindywidualizowanego stanu faktycznego sprawy. Wreszcie, skarżąca uprawniona była do kwestionowania decyzji organu odwoławczego, wydanej po rozpatrzeniu ośmiu odwołań od odrębnych decyzji organu I instancji, tylko w takim zakresie, w którym organ ten orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia wydanego wskutek jej podania o wznowienie postępowania. Oznacza to, że w ramach niniejszego postępowania sądowego nie podlegała badaniu kwestia przymiotu strony innych osób, wnioskujących o wznowienie postępowania. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).