II SA/Gl 638/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia decyzji w sprawie użytkowania obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38 poz. 229 ze zm. – dalej d.p.b.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) udzielił D. G. i J. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości S. Budynek ten został wybudowany w granicy z sąsiednią działką z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę dotyczącymi kubatury, powierzchni zabudowy i wysokości. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2012 r. J. B., właścicielka działki bezpośrednio sąsiadującej z działką przy ul. [...], działając przez pełnomocnika, złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r., podnosząc, iż jako strona postępowania zakończonego w/w decyzją nie brała w nim udziału, a decyzja nie została jej doręczona. PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 2, art. 104 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 42 i art. 40 d.p.b. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku D. G. i J. G. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości S., ul. [...] na działce nr ewid. [...], uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia [...] r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego w zachodniej części nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości S. dla D. G. i J. G. oraz udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik J. B. W imieniu skarżącej zaskarżył decyzję PINB z dnia [...] r. w części udzielającej D. i J. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr [...] oraz wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 37 ust.1, 40 oraz 42 d.p.b. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. oraz art. 107 § 1 oraz 3, a także art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu podano m. in., że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa budowlanego oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy mogą stanowić podstawę do nakazania inwestorowi lub zarządcy wykonania w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a nie do żądania dokumentów, z których wynika, że obiekt budowlany nadaje się do użytkowania, a jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 40 d.p.b. nie można nałożyć na stronę nakazu przedstawienia określonych dokumentów, a jedynie można nakazać wykonanie konkretnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis art. 40 d.p.b. nie jest bowiem podstawą do legalizacji samowoli budowlanej poprzez "dorobienie" post factum odpowiedniej dokumentacji budowy. Organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 d.p.b., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek, powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy. Nie zostały jednak w ogóle rozpatrzone przesłanki orzeczenia obowiązku rozbiórki obiektu wymienione w 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. czy obiekt budowlany lub jego część nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego tejże decyzji. Jest to naruszenie przepisu art. 107 § 1 oraz 3 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił, dlaczego zastosował przywołane przepisy prawa budowlanego, a pominął inne, np. art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy. Ponadto zebrane w sprawie dokumenty nie w pełni odzwierciedlają stan faktyczny. Z projektu powykonawczego wynika, że przedmiotowy obiekt budowalny posiada kominy, co również należy wnosić z opinii kominiarskiej. Tymczasem stan faktyczny jest taki, iż przedmiotowy obiekt nie posiada kominów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2, art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w wyniku rozpoznania odwołania pełnomocnika J. B. od decyzji PINB z [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości, stwierdził wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., znak: [...] z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na fakt, że w postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tożsama z decyzją weryfikowaną. W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ zauważa, że nie zawsze stwierdzenie zaistnienia przesłanek wznowieniowych prowadzić musi do uchylenia decyzji administracyjnej, której postępowanie wznowieniowe dotyczy. Przesłanki negatywne w tym zakresie są uregulowane w art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie uchyla się decyzji, nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, gdy w wyniku takiego uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tożsama z decyzją uchyloną. Taka właśnie sytuacja, w ocenie organu, zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącej, wyrażonym w odwołaniu, z akt sprawy wynika, iż sporny obiekt jest zgodny z przepisami i nadaje się do użytkowania jako budynek gospodarczy. Już tylko to należy uznać za wystarczającą (i de facto jedyną) przesłankę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Niezależnie zatem od faktu, iż Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, po wznowieniu postępowania i przy zapewnieniu jej udziału w tymże mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tożsama z decyzją weryfikowaną. Jakkolwiek zatem wystąpiło w sprawie naruszenie prawa, to nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, tj. udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi na zaistnienie powyższej sytuacji procesowej organ pierwszej instancji zamiast uchylać weryfikowaną decyzję, a następnie w jej miejsce wydawać decyzję o tożsamej treści winien ograniczyć się do odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu i wskazaniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa, tj. przy braku udziału jednej ze stron postępowania. Ocenie podlegała w tej sytuacji wyłącznie kwestia, czy obiekt nadaje się do użytkowania. Kwestie zgodności obiektu z przepisami, jego legalizacji i koniecznych do wykonania robót były rozpatrywane w decyzji PINB z [...] r., znak: [...], nakazującej na podstawie art. 40 d.p.b. wykonanie projektu budowlanego powykonawczego i oceny stanu technicznego budynku gospodarczego. Już z chwilą wydania tej decyzji organ pierwszej instancji przesądził, że w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji w oparciu o art. 40 tej ustawy, gdy zaistnieją przesłanki do zastosowania art. 37. Co więcej, w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji Skarżąca brała udział i nie zaskarżyła jej w trybie instancyjnym. Decyzja ta stała się zatem decyzją ostateczną, podlegającą ochronie w oparciu o art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie ma zatem prawa do kwestionowania ustaleń wskazanej decyzji (a zatem ustalenia braku przesłanek zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i wykonania nakazanych robót). Skargę na powyższą decyzję WINB złożył pełnomocnik J. B., wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 37 ust. 1, 40 oraz 42 d.p.b. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. oraz art. 107 § 1 i 3, art. 7 oraz 8 k.p.a. W uzasadnieniu podano m. in., że organ nie rozpatrzył przesłanek zastosowania art. 37 d.p.b. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 40 d.p.b. nie można nałożyć na stronę nakazu przedstawienia określonych dokumentów, a jedynie można nakazać wykonanie konkretnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Natomiast dostarczenie określonych dokumentów, takich jak ekspertyzy techniczne czy inwentaryzacje budowlane, terenowy organ administracji państwowej powinien nakazać w toku postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 d.p.b. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia się do zarzutu dotyczącego sprzeczności dokumentacji złożonej przez D. i J. G. ze stanem faktycznym. Jest to okoliczność istotna dla sprawy, albowiem sprzeczność ta musi spowodować wadliwość całego postępowania organów nadzoru budowlanego. Okoliczność ta została zupełnie przemilczana zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji. Narusza to przepisy art. 7 oraz 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy tym, zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na fakt, że art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie regulował kwestii przymiotu stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, należy w takim wypadku zastosować zasadę ogólną, określoną w art. 28 k.p.a. Skarżącej przysługiwał w postępowaniu przymiot strony. Nie doręczając jej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, PINB uniemożliwił jej działanie na określonym etapie sprawy, co wypełnia przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie jednak z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). W szczególności w niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, z którego wynika, że ocenie podlegała w niniejszej sprawie wyłącznie kwestia, czy obiekt nadaje się do użytkowania. Kwestie zgodności obiektu z przepisami, jego legalizacji i koniecznych do wykonania robót – jak stwierdza organ – były rozpatrywane w decyzji PINB z [...] r., znak: [...], nakazującej na podstawie art. 40 d.p.b. wykonanie projektu budowlanego powykonawczego i oceny stanu technicznego budynku gospodarczego. Już z chwilą wydania tej decyzji organ pierwszej instancji przesądził, zdaniem WINB, że w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji w oparciu o art. 40 tej ustawy, gdy zaistnieją przesłanki do zastosowania art. 37. Są to sformułowania nie mające żadnej podstawy prawnej i faktycznej. W szczególności w przywołanej decyzji z [...] r. nie ma żadnych rozważań w tym względzie. Organ w decyzji tej rozpatrywał jedynie kwestie proceduralne, nakładając obowiązek dostarczenia wskazanej tam dokumentacji. Samo uzasadnienie jest lakoniczne i na pewno nie zostały przesądzone tam kwestie dotyczące art. 37 d.p.b. Odwoływanie się do wskazanej decyzji nie może się ostać także z innych powodów. Została ona wydana – co można powtórzyć – w [...] r., przy czym w aktach administracyjnych jest również zdeponowana notatka z 27 marca 2015 r., z której wynika, że czasowo zlikwidowana została wentylacja "ponad dachem" w przedmiotowym budynku, a następnie "na dzień dzisiejszy" jest odtworzona. Nie jest jednak wyjaśnione, czy wentylacja została przywrócona do takiego samego stanu jak w [...], czy innego. Stan techniczny tego budynku może być zatem inny, aniżeli w dacie wydawania decyzji z [...] r. W tej sytuacji decyzja z [...] r. nie mogła przesądzać o zgodności inwestycji z przepisami, skoro pewne prace zostały wykonane już po tej dacie. Tymczasem dopuszczony do użytkowania obiekt winien spełniać obowiązujące nomy prawne, by nie doszło do zagrożeń dla życia lub zdrowia. Wadliwie zbudowana i działająca wentylacja w niektórych przypadkach może takie zagrożenie powodować. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 921/12, podkreśla się słusznie, że pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego. Jednakże wydanie pozwolenia na użytkowanie jest jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały szczególny tryb postępowania dotyczący samowoli budowlanej, który albo kończył się wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 37), albo decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42), gdy nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. WINB sam sobie przy tym przeczy, skoro w jednej z poprzednich decyzji wydanych w niniejszej sprawie, tj. w dniu [...] r. (czyli zapadłej już po decyzji z [...] r.) podniósł, iż należy mimo wszystko dokonać ustaleń co do zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Organ miał tu na uwadze zapewne m. in. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., II OSK 2053/11, wg którego możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ. Takie stanowisko WINB z decyzji z [...] r. wskazywałoby, że decyzja z [...] r. jednak nie przesądzała wszystkich kwestii, które w postępowaniu legalizacyjnym muszą być wzięte pod uwagę. Chodzi tu o zgodność z inwestycji z przepisami różnego rodzaju. Odnosząc się do zarzutów skargi należy przywołać również wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., IV SA 2234/96. Stwierdzono tam, że "Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił podstawę do nakazania inwestorowi lub zarządcy wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a nie do żądania przedłożenia projektu budowlanego i inwentaryzacji wykonanych robót. Tego typu obowiązki mogły być nałożone na stronę na etapie wstrzymania robót budowlanych, a nie na etapie legalizacji wzniesionego obiektu." Obecnie jednak przedmiotowa decyzja z [...] r. jest ostateczna, zatem nie podlega wzruszeniu w niniejszym postępowaniu. Nie ma to jednak znaczenia z punktu widzenia powyższych rozważań i dostrzeżonych uchybień organów w niniejszej sprawie. Nie jest zatem wyjaśnione, jaki jest stan techniczny budynku i czy możliwe jest jego zalegalizowanie, przy zapewnieniu bezpiecznego sposobu użytkowania, bez zagrożeń dla życia i zdrowia użytkowników. Wszystkie te uchybienia wskazanym wyżej przepisom stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.