II SA/Gl 639/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 maja 2010 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. B. S. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego zamurowania dwóch okien przez U. i M. O. w budynku położonym w K. przy ulicy [...] (jednego w lokalu nr [...] stanowiącego ich własność, a drugiego w części wspólnej budynku). W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 19 maja 2010 r. nr [...] poinformował B. S., że zamurowanie otworu okiennego nie stanowi ani budowy, ani przebudowy lub remontu obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Brak jest więc podstaw do ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego, a ewentualnych roszczeń można dochodzić na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się B. S., czemu dała wyraz w dwóch pismach z dnia 31 maja 2010 r. oraz 6 lipca 2010 r. skierowanych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W pierwszym z nich wniosła o interwencję, gdyż brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W drugim zaś, nazwanym "zażaleniem na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2010 roku" wskazała, że roboty polegające na zamurowaniu okien w budynku na nieruchomości stanowiącej współwłasność wymagają zgłoszenia. Wobec niedokonania takiego zgłoszenia na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek zwalczania samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 maja 2010 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa stronie służy zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia wyłącznie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Dla możliwości złożenia zażalenia kluczowe znaczenie mają więc dwie kwestie: zaskarżony akt winien stanowić postanowienie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto postanowienie to jest postanowieniem zaskarżalnym. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, nie zaistniała żadna z tych przesłanek. W zaskarżonym piśmie poinformowano jedynie B. S., że brak jest podstaw do wszczęcia merytorycznego postępowania. Poza tym, w dacie skierowania do niej tego pisma nie obowiązywał jeszcze art. 61a Kpa, który wprowadził konieczność wydawania zaskarżalnych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, takiego postanowienia organ nie wydał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. S. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniu temu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a Kpa przez jego niezastosowanie, naruszenie art. 3 pkt 7 i 8 w związku z art. 28 i art. 29 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, że zamurowanie okien nie stanowi robót budowlanych, co za tym idzie, że nie wymaga pozwolenia na budowę, a nadto naruszenie § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezbadanie, czy wskutek zamurowania okien pomieszczenia w budynku są odpowiednio naświetlone. W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Nawiązując do zarzutów skargi wskazał, że nie może odnieść się do rzekomego naruszenia powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż stwierdzając niedopuszczalność zażalenia nie był nawet władny do oceny w tym zakresie. Z kolei zarzut naruszenia art. 61a Kpa jest bezzasadny, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, obowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Podstawę do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie stwarza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. W punkcie wyjścia rozważań zgodzić się należy z poglądem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że stronie służy zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia i to tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi, wynika to z brzmienia art. 141 § 1 Kpa. Oznacza to, że na pismo organu skierowane do strony zażalenie nie przysługuje. Trafnie również zauważa ten organ, że w sytuacji wniesienia zażalenia na pismo art. 134 w związku z art. 144 Kpa stwarza podstawę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Jednakże podjęcie przez organ odwoławczy takiego postanowienia wymaga stanowczego ustalenia, że pismo strony w istocie stanowi środek odwoławczy w postaci zażalenia, o którym mowa w Rozdziale 11 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że nie nazwa, lecz treść pisma decyduje o jego charakterze. O tym zaś jaki charakter ma pismo decyduje sama strona. O ile treść pisma jest niejednoznaczna, wnioski w nim zawarte są nieprecyzyjne, względnie gdy zachodzą wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony, rzeczą organu administracji jest wezwanie strony do sprecyzowania charakteru pisma, przede wszystkim wskazania w sposób jednoznaczny żądania. W odniesieniu do zażaleń dodatkowo należy mieć na względzie, że Kodeks postępowania administracyjnego oprócz procesowej instytucji zażalenia na postanowienie, zna również inny środek w postaci zażalenia, który jest określany mianem środka zwalczania bezczynności organu administracyjnego. W myśl bowiem art. 37 § 1 Kpa za niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpanie zaś na drodze administracyjnej środka zaskarżenia w postaci zażalenia w świetle art. 52 Ppsa warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie miał w polu widzenia wszystkich tych okoliczności przyjmując w sposób jednoznaczny, że pismo skarżącej z dnia 6 lipca 2010 r. stanowi zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 maja 2010 r. Aczkolwiek tak zostało nazwane, tym niemniej zgodnie z tym co rozważono nie nazwa lecz treść pisma winna była zdecydować o jego charakterze, zgodnym z intencjami skarżącej. W piśmie tym skarżąca kwestionowała stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Co więcej, podważała pogląd tego organu, że roboty polegające na zamurowaniu otworów okiennych w budynku nie podlegają reglamentacji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bez potrzeby wzywania skarżącej o sprecyzowanie charakteru pisma z dnia 6 lipca 2010 r., istniały powody do potraktowania go jako zażalenia, jednakże wniesionego w trybie art. 37 § 1 Kpa, na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. polegającą na nierozpoznaniu sprawy legalności robót wykonanych w budynku przy ulicy [...] w K. Podzielenie stanowiska organu odwoławczego w konsekwencji prowadziłoby do sytuacji, że skarżąca pozbawiona zostałaby możliwości dokonania kontroli zgodności z prawem postępowania organu pierwszej instancji. W dacie skierowania do skarżącej pisma nie obowiązywał zaś jeszcze przepis art. 61a Kpa nakładający na organ obowiązek wydania zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zupełnie oddzielną kwestią jest zasadność twierdzeń skarżącej, iż wykonane roboty w postaci zamurowania dwóch otworów okiennych stanowią samowolę budowlaną. Z tych względów zaskarżone postanowienie, jako wydane bez rozważenia wskazanych okoliczności, przede wszystkim zaś bez dokonania oceny, czy stanowi zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 Kpa, narusza przepisy art. 134 w związku z art. 144 Kpa przez ich zastosowanie, a naruszenie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Stwarza to podstawę do uchylenia kontrolowanego postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i orzeczenia, że postanowienie to nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 Ppsa). O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 Ppsa zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa (257 zł). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismo skarżącej z dnia 6 lipca 2010 r., nazwane zażaleniem, potraktuje jako zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wniesione w trybie art. 37 § 1 Kpa. Wypowiadając się w kwestii, czy zażalenie jest uzasadnione w pierwszej kolejności zajmie stanowisko, czy dopuszczalne było załatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. w następstwie wystąpienia strony w drodze pisma wyjaśniającego, czy też konieczne było wszczęcie postępowania, przeprowadzenie w jego toku postępowania wyjaśniającego, a następnie załatwienie sprawy w drodze decyzji. Wyrazi również pogląd, czy prace polegające na zamurowaniu dwóch otworów okiennych w budynku mieszkalnym stanowią roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane), które wymagają pozwolenia na budowę, zgłoszenia względnie zwolnione są od obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia.