II SA/Gl 639/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. "A" w G. (obecnie skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o dokonanie zmian w prowadzonej przez ten organ ewidencji budynków, co miało polegać na wykreśleniu jako właściciela budynku nr [...] na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], "Z" S.A. i wpisanie w jego miejsce "A". Podstawą żądania "A" był akt notarialny z dnia [...] r. (rep. A. [...]), mocą którego "Z" S.A. nabyła od "C" prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej o numerze [...] oraz prawo własności nieruchomości budynkowej – Domu Handlowego "X". Z treści zawartej umowy wynikało, że nabywca nieruchomości miał pełną świadomość tego, iż znajdują się na niej również inne budynki, które są własnością osoby trzeciej - w tym przypadku skarżącego. Usytuowany na nieruchomości [...] budynek o numerze [...] stanowi fragment Domu [...], wzniesionego przez "A", który składa się z kilku budynków (m.in. o numerze [...]). Wobec tego, ponieważ w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której znajduje się Dom [...] nie było możliwe odnotowanie istnienia tego budynku, w ocenie wnioskodawcy koniecznym było dokonanie stosownych zmian w ewidencji gruntów prowadzonej dla nieruchomości o numerze [...], na której usytuowany jest budynek nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta G. umorzył postępowanie w sprawie ujawnienia w operacie ewidencyjnym gruntów "A" jako właściciela budynku o numerze [...], usytuowanego na nieruchomości nr [...] obręb [...]. W ocenie organu przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty: akt notarialny z dnia [...] r. (rep. A. [...]); zaświadczenie Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] r. oraz pismo Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w G. z dnia 14 października 2013 r., jak również złożone w toku postępowania wyjaśnienia, inne dokumenty oraz ustalenia poczynione przez organ nie dały podstaw do przyjęcia, iż "A" w G. posiada interes prawny w domaganiu się dokonania zmian w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla nieruchomości oznaczonej numerem [...] obręb [...]. Ponad wszelką wątpliwość ustalono bowiem, że wnioskodawca nie posiada żadnego tytułu prawnego do wspomnianego budynku. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla wspomnianej nieruchomości wynika, iż jej właścicielem jest Gmina G., a "Z" S.A. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej i właścicielem znajdującego się na niej budynku. W ewidencji gruntów może zaś być wpisane wyłącznie takie prawo, które w sposób jednoznaczny wynika z dokumentów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Ponieważ w toku prowadzonego postępowania wnioskodawca nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego, to tym samym, w ocenie organu dawało to podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji zmieniającej treść ewidencji gruntów zgodnie ze złożonym wnioskiem. Podkreślono, że organ prowadzący ewidencję w sposób nieuprawniony uznał, iż użytkownik wieczysty nieruchomości o numerze [...] jest zarazem właścicielem znajdującego się na niej budynku o numerze ewidencyjnym [...]. W obszernym uzasadnieniu przywołano chronologiczny przebieg zdarzeń prowadzących do błędnego, zdaniem strony odwołującej się, wpisu w ewidencji gruntów, który ze względu na powołane okoliczności winien był być zmieniony. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu, art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów tym podmiotom, które legitymują się prawem własności lub też władają nieruchomościami w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Do tego rodzaju kategorii nie można zaliczyć skarżącego, który zarazem nie jest także właścicielem budynku o numerze [...]. Potwierdza to fakt, iż przed Sądem Rejonowym w G. toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia wspomnianego budynku przez skarżącego. Skoro więc nie dysponuje on tytułem prawnym do wspomnianego budynku, co w świetle obowiązujących regulacji dawało podstawę do ubiegania się o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, to tym samym nie jest możliwe kształtowanie jego sytuacji prawnej mocą decyzji, a w konsekwencji uzasadnione było umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż strona skarżąca była nieuprawniona do wniesienia środka odwoławczego; błąd w ustaleniach faktycznych – niewłaściwym odczytaniu treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości o numerze [...]; naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – w szczególności stanu prawnego budynku stanowiącego własność strony skarżącej; naruszenie zasady praworządności poprzez odmówienie stronie skarżącej przyznania statusu strony postępowania. W uzasadnieniu skargi opisany został przebieg postępowania administracyjnego, a strona skarżąca podkreśliła dodatkowo, że użytkownik wieczysty nieruchomości o numerze [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego do znajdującego się na niej budynku o numerze ewidencyjnym [...], albowiem budynek ten stanowi część Domu [...], będącego własnością skarżącego. Z tego też względu błędne jest założenie organów ewidencyjnych, które odmówiły skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym dokonania zmian w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., który dawałby podstawę do uznania jej za stronę postępowania dotyczącego dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Zaakcentowano przy tym, że w toku postępowania nie wykazano, aby skarżący posiadał jakikolwiek tytuł prawny czy to do budynku o numerze [...], czy też do nieruchomości gruntowej o numerze [...]. Co więcej, organ zauważył, że wspomniany budynek stanowi część składową nieruchomości oznaczonej numerem [...], a wobec tego, zgodnie z treścią art. 48 Kodeksu cywilnego, nie może stanowić odrębnej własności osoby trzeciej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a argumenty w niej powołane w części okazały się zasadne. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., umarzająca postępowanie odwoławcze, została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to, w świetle okoliczności sprawy jest błędne, co musiało skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje wprost przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, co oznacza, że należy je rozpatrywać mając na względzie treść art. 105 § 1 k.p.a., na który zresztą organ powołał się w zaskarżonej decyzji. Najogólniej rzecz ujmując jest to sytuacja, w której albo strona cofnęła odwołanie, albo na etapie postępowania odwoławczego pojawiły się takie okoliczności, które uzasadniałyby jego zakończenie bez dokonania oceny decyzji organu pierwszej instancji. Chodzi więc co do zasady o odpadnięcie któregokolwiek z elementów tworzących stosunek administracyjnoprawny (a więc elementu podmiotowego, przedmiotowego lub też podstawy normatywnej), co wyklucza dalszy byt sprawy w znaczeniu procesowym. Rezultatem takiego stanu rzeczy jest pozostawienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w obrocie prawnym i zaniechanie jego weryfikacji. W realiach sprawy poddanej ocenie Sądu, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne toczące się z wniosku skarżącego ze względu na fakt, że podmiot ten, zdaniem organu, nie posiadał legitymacji do ubiegania się o dokonanie takich zmian, a więc nie wykazał istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Abstrahując od oceny prawidłowości takiego rozstrzygnięcia (z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji ocena taka byłaby przedwczesna) należy zwrócić uwagę, że sam fakt, iż organ pierwszej instancji stwierdził brak przesłanki podmiotowej do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego leżącego w zakresie jego kompetencji nie zamyka stronie, która zainicjowała to postępowania, możliwości poddania takiej decyzji kontroli instancyjnej. O ile bowiem organ dojdzie do przekonania, że złożony doń wniosek pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania, to wówczas wniosek ów nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. - co do istoty. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste i na pierwszy rzut oka nie budzi wątpliwości, czy też rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przeprowadzenia ustaleń, jego załatwienie następuje albo na podstawie art. 61a k.p.a. i przybiera formę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a wówczas wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania. Bez względu jednak na to, jaką formę przybierze to rozstrzygnięcie, podmiot, któremu odmówiono przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym ma prawo skorzystać z możliwości jego zaskarżenia do organu wyższej instancji, gdyż skierowany doń akt administracyjny kreuje po jego stronie legitymację procesową, manifestującą się m.in. w możliwości zakwestionowania wydanej decyzji lub postanowienia w trybie i na zasadach określonych przepisami. Organ odwoławczy nie może zaś, odwołując się do argumentacji organu pierwszej instancji, odstąpić od kontroli zaskarżonego aktu powołując się li tylko na to, iż strona, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie legitymuje się interesem prawnym mającym źródło w normach prawa materialnego (art. 28 k.p.a.). Pogląd taki, prezentowany zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prowadziłby do paradoksalnego wniosku, iż sytuacja, w której organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania lub wszczęte postępowanie umorzył ze względu na brak interesu prawnego, w razie wniesienia środka odwoławczego, uzasadnia odstąpienie od dokonania kontroli takiego aktu, co z punktu widzenia zarówno art. 6, art. 7, art. 8 jak i art. 15 k.p.a. uznać należy za niedopuszczalne i godzące w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 78 Konstytucji RP. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przyczyną, dla której organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie było stwierdzenie, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby mu podstawę do ubiegania się o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla nieruchomości o numerze [...], będącej w użytkowaniu wieczystym "Z" S.A. Nie ulega żadnej wątpliwości, że na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże, co umknęło uwadze organu odwoławczego, kwestia legitymacji procesowej strony została rozstrzygnięta co do meritum decyzją organu pierwszej instancji, który umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów. Oznacza to, że strona skarżąca, po otrzymaniu negatywnej dlań decyzji była legitymowana do wniesienia odwołania, a odwołanie to, o ile spełniało wymogi formalne, winno być rozpatrzone merytorycznie. W takich okolicznościach umorzenie postępowania odwoławczego z powołaniem się na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy traktować w kategoriach uchybienia wspomnianym już wyżej zasadom postępowania. Skutkiem tego Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na koniec zauważyć przyjdzie, że ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zwrócić baczną uwagę na kwestie dotyczące aktualnego statusu prawnego budynku nr [...] usytuowanego na nieruchomości o numerze [...] obręb [...], zarówno w kontekście treści art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) jak i § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 542). W szczególności zaś winien mieć na względzie fakt działań podejmowanych przez stronę skarżącą w celu uzyskania władztwa nad wspomnianym budynkiem, czego dowodem jest znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...], oraz informacje o toczącym się postępowaniu w sprawie zasiedzenia wspomnianej nieruchomości. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200,00 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.