II SA/Gl 639/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi "A" w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. "A" z siedzibą w W. wystąpiło do Burmistrza Miasta R. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, znajdującego się na działce nr 1, budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny - schronisko dla osób bezdomnych. Postanowieniem z dnia [...] r.Burmistrz Miasta R. działając na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania żądanego zaświadczenia, wskazując przy tym, że zmiana taka nie jest dopuszczalna w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek znajduje się w strefie oznaczonej symbolem MN, dla której przeznaczeniem podstawowym są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek schroniska dla osób bezdomnych, jest w rzeczywistości zmianą przeznaczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Pismem z dnia [...] r. zażalenie na to postanowienie wniosło "A" podnosząc, że organ nie dokonał analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania budynku będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie ustalił, czy zmiana sposobu użytkowania nie mieści się w pojęciu działalności w zakresie usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Nadto zwróciło uwagę na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którą jest to budynek służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że ewentualna realizacja wnioskowanego zamierzenia doprowadziłaby do powstania obiektu, który nie pełniłby funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym jego funkcja byłaby sprzeczna z funkcją podstawową terenów o symbolu MN. Ponadto taka zmiana byłaby nie do pogodzenia z § 5 ust. 2 planu miejscowego, bowiem schronisko dla bezdomnych nie jest usługą komercyjną, ani działalnością mieszczącą się w pojęciu drobnej wytwórczości. Gdyby nawet przyjąć, że jest to usługa komercyjna (co oznaczałoby, że korzystanie ze schroniska jest odpłatne), to wówczas część budynku musiałby w dalszym ciągu być wykorzystywana na cele mieszkaniowe jednorodzinne, a tylko pozostała część mogła by mieć inne przeznaczenie. W ocenie Kolegium prowadzenie schroniska dla bezdomnych nie jest jednak usługą komercyjną. Tym samym żądane zaświadczenie nie mogło zostać wydane. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło "A" z siedzibą w W. podnosząc, że celem schroniska jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych osób bezdomnych, przy czym jest to działalność komercyjna (odpłatna), bowiem "A" ma zawarte umowy z Ośrodkami Pomocy Społecznej w J. oraz R., na mocy których uzyskuje wynagrodzenie za całodzienny pobyt osoby bezdomnej. Nadto w dalszym ciągu część budynku tj. druga kondygnacja, będzie wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Zdaniem skarżącego w sprawie zachodziły również przesłanki z art. 24 i art. 25 k.p.a. do wyłączenia pracowników organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w K. w całości podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazał się zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.), czyli zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm. dalej: " k.p.a."), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak w brzmieniu art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu tu omawianym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w wydanym zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści ( por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1277/11, LEX nr 1291886). Należy jednocześnie podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Choć brak jest w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnych k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, będą jednak miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 - 126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 - 144). Zatem prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające powinno zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem (patrz J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., s. 692-693). Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż jest to postanowienie zaskarżalne, powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią również dla strony podstawę do polemiki z argumentami organu, a jednocześnie pozwalają na kontrolę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z art. 7 - 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. W związku z czym organy, prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, winny zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić zgodność planowanego sposobu użytkowania budynku, a nie ograniczać się tym zakresie do przytoczenia treści zapisów planu. Ponadto, w przypadku odmowy wydania zaświadczenia, organ winien wskazać jakie dokumenty zostały zbadane oraz na jakiej podstawie przyjął, że istnieje sprzeczność pomiędzy planowaną zmianą sposobu użytkowania a konkretnymi postanowieniami planu. Jest to bowiem warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., w myśl którego, organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w orzeczeniu uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Powyższa teza dotyczy także orzeczeń w formie postanowień, w myśl art. 126 k.p.a. Tak więc, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne orzeczenia, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie ma bowiem objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania określonego przepisu prawnego. Objaśnienie to może być trafne lub błędne i dlatego powinno być sporządzone w taki sposób aby mogło zostać poddane na wniosek skarżącego kontroli sądowej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie poza sporem jest, że działka nr 1 położona w R. przy ul. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Na terenie tym obowiązuje uchwała nr X/67/2003 Rady Miasta Rydułtowy z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rydułtowy obejmującego obszar oznaczony symbolem MP/1. Działka nr 1 znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednocześnie, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. uchwały dopuszczona jest jako funkcja uzupełniająca: 1) nieuciążliwa działalność w zakresie usług komercyjnych i drobnej wytwórczości, towarzysząca podstawowej funkcji mieszkaniowej, prowadzona wyłącznie na zasadzie wykorzystania części budynku mieszkalnego lub budynku użytkowego towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej, 2) wewnętrzne ulice dojazdowe, dojazdy i dojścia do posesji oraz parkingi związane z obsługą przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, 3) przewody i urządzenia infrastruktury technicznej, z zachowaniem zasad i warunków wynikających z przepisów szczególnych. Skarżące "A" wskazuje, że prowadzi działalność komercyjną, bowiem za zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych osób bezdomnych uzyskuje wynagrodzenie zgodnie z zawartymi umowami. Nadto wskazuje, że planowana działalność będzie prowadzona tylko w części budynku, natomiast w pozostałej części budynku realizowana będzie w dalszym ciągu funkcja mieszkaniowa. Okoliczność tę zdaje się potwierdzać również treść wniosku z dnia [...] r. z którego wynika zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny - schronisko dla osób bezdomnych. Organ odwoławczy wprawdzie zwrócił uwagę, że prowadzenie schroniska dla osób bezdomnych nie stanowi usługi komercyjnej, jednakże nie wyjaśnił dlaczego przyjął takie stanowisko. Nadto w ogóle nie odniósł się do kwestii kontynuacji funkcji mieszkaniowej w pozostałej części budynku. Jeżeli organ miał wątpliwość co do zakresu złożonego w dniu [...] r. wniosku, czy dotyczy on całego budynku, jak również co do charakteru planowanej działalności, winien był, mając na uwadze regulację art. 7 k.p.a., wezwać wnioskodawcę o doprecyzowanie w tym zakresie wniosku. Nadto powinien swoje stanowisko wyjaśnić w treści uzasadnienia w taki sposób, aby skarżący mógł odnieść się do tej argumentacji. Nie ulega również wątpliwości, że organ odwoławczy miał obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści zażalenia, w tym również do podnoszonych w piśmie strony z dnia [...] r., a stanowiącym uzupełnienie wniesionego wcześniej zażalenia. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają natomiast wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, bowiem zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, odpowiedź na skargę nie może zastępować, czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r. sygn. akt II GSK 586/09, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 2557/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007r.,sygn. akt VI SA/Wa 705/07, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powszechnie przyjmuje się, że celem odpowiedzi na skargę jest odniesienie się organu do zarzutów skargi, nie zaś naprawianie popełnionych przez organ wadliwości w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: " p.p.s.a.") orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone powyżej.