II SA/Gl 639/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K. G. - Przedsiębiorstwo "A" (dalej jako inwestor) obejmujące "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w przy ul. [...] w C.. W decyzji tej wskazano autorów projektu oraz określono warunki niezbędne do zachowania, a mianowicie; budowa powinna być prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, pod nadzorem osób uprawnionych do kierowania robotami w danej specjalności oraz wpisanych na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; inwestycję należy geodezyjnie wytyczyć w terenie, a po jej ukończeniu należy dokonać inwentaryzacji geodezyjnej oraz należy zachować warunki podane w dokumentacji i jej uzgodnieniach wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor dołączył wszystkie niezbędne dokumenty. Wskazano, że decyzja ta uwzględnia w całości żądania stron. Z decyzją powyższą nie zgodził się J. M. (dalej jako skarżący), który wniósł odwołanie do Wojewody Śląskiego. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego i wystąpił o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu tym podniósł, że bez własnej winy nie brał czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i nie mógł w sposób skuteczny wyjaśniać okoliczności sprawy, a w szczególności sposób oddziaływania tej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W ocenie odwołującego się organ pierwszej instancji nie informował go o przysługujących prawach jak również nie wyjaśni mu stanu faktycznego sprawy. Nadto organ pierwszej instancji pomimo składanych wniosków nie uwzględnił ich i nie przeprowadził stosownych czynności procesowych. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiono czynności procesowe podejmowane przez organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania i zwrócono uwagę na fakt, że skarżący otrzymał zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się [...] r. i z posiadanej możliwości nie skorzystał. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego nie można mówić o naruszeniu przez organ pierwszej instancji postanowień art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów formułowanych w odwołaniu, a związanych z możliwością zacieniania przez projektowaną inwestycję, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut taki nie jest zasadny, ponieważ spełnione zostały wymagania wynikające z obowiązujących unormowań prawnych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ewentualnych zagrożeń związanych z wykonywaniem głębokich wykopów organ odwoławczy wskazał, że to do kierownika budowy przynależy wybór takiej formy realizacji, aby podnoszone uwagi nie ziściły się. Podniesiono również, że ewentualne wejście na teren innej nieruchomości nie jest przedmiotem tego postępowania i nie może być w ramach tego odwołania rozpatrywane. Zauważono także, że na 27 stronie projektu budowlanego znajduje się opis oddziaływania projektowanego obiektu. W konkluzji organ odwoławczy podniósł, że przedłożony projekt jest kompletny i zasługuje na uwzględnienie, mając na uwadze treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie obowiązków organu administracji publicznej co do zasad prowadzenia postępowania dowodowego. W jego ocenie organy nie wyjaśniły sprawy, a tym samym dopuściły się błędnej oceny dokonanych działań i wykonania wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Podniesiono naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające wyjaśnienie sprawy polegające na braku merytorycznego odniesienia się organu odwoławczego do wniesionego odwołania oraz niewyczerpująco zebrano materiał dowodowy i nie podjęto działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zwłaszcza związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochroną zdrowia ze względu na specyfikę projektowanej inwestycji, a także brak ustalenia czy projektowana inwestycja odpowiada wymogom wynikającym z treści § 271 rozporządzenia wykonawczego w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Podniesiono naruszenie art. 8 powyższego Kodeksu polegające na braku podejmowania przez organy administracji przeprowadzenia czynności wnioskowanych przez skarżącego. Wskazano na naruszenie postanowień art. 73 w związku z art. 10 powoływanego Kodeksu z uwagi na brak umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu w stosunku do obszerności akt. Zarzucono naruszenie postanowień art. 10 powyższego Kodeksu ponieważ nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało wydaniem decyzji bez udziału skarżącego. Obok naruszenia przepisów prawa procesowego podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 13, 57 i 60 rozporządzenia wykonawczego poprzez przyjęcie, że inwestycja nie przyniesie zwiększonego zacienienia, nadto § 271 rozporządzenia wykonawczego poprzez przyjęcie, że inwestycja jest zgodna z przepisami przeciwpożarowymi oraz art. 21 a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przed rozpoczęciem prac kierownik dokonuje zabezpieczenia wykonania poszczególnych robót budowlanych. Z uwagi na podniesione zarzuty wnioskowano o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi rozwinięto stawiane powyższej decyzji zarzuty. W ocenie skarżącego uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w sprawie w sposób merytoryczny, wyznaczając zbyt krótki termin na wypowiedzenie się, mając na uwadze obszerność akt administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Pierwszy zarzut kierowany przez skarżącego pod adresem kontrolowanej decyzji sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej obu instancji nie wyjaśniły sprawy w sposób rzetelny, a tym samym dopuściły się błędnej oceny dokonanych działań i wykonania wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. W szczególności podniesiono naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające wyjaśnienie sprawy polegające na braku merytorycznego odniesienia się organu odwoławczego do wniesionego odwołania oraz zebrano materiał dowodowy w sposób wadliwy i nie podjęto działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zwłaszcza związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochroną zdrowia ze względu na specyfikę projektowanej inwestycji. W przywołanym zarzucie skarżący podniósł kilka kwestii, które wymagają odrębnego ustosunkowania. Wpierw należy odnieść się do braków w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zauważyć należy, że w skardze skarżący nie wskazuje w sposób czytelny tego, jakie elementy postępowania wyjaśniającego w sprawie nie zostały wyjaśnione, natomiast silnie podnosi, że czas, który posiadał i który został mu wyznaczony przez organ administracji wynosił jedynie siedem dni i był on zbyt krótki na zapoznanie się z aktami sprawy i na sformułowanie stosownych uwag, ponieważ w ocenie skarżącego akta sprawy są bardzo obszerne. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony, ponieważ zgodnie z art. 79 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji obowiązany jest zapewnić stronie udział w poszczególnych czynnościach prowadzonych w ramach tego postępowania i poinformować o tym stronę co najmniej na siedem dni przed dokonaniem danej czynności. Oznacza to, że we wskazanym zakresie organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów przywołanego kodeksu i okoliczność ta została dostrzeżona przez organ odwoławczy, który nie dostrzegł w tym zakresie naruszenia obowiązujących regulacji prawnych. Na marginesie można zauważyć, że w ramach postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy skarżący nie przedłożył temu organowi nowych ustaleń odnośnie wadliwości prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zatem skarżący sygnalizuje jedynie to naruszenie, jednakże nie jest w stanie wykazać rzeczywistego naruszenia prawa w omawianym zakresie. Z tego też powodu zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Kolejną kwestią poruszoną w przywołanym zarzucie skarżący uczynił to, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Przyjdzie dostrzec, że zarzut ten nie jest trafny, ponieważ nie znajduje on umocowania w stanie faktycznym sprawy. Odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji zbudowane jest na ogólnych zarzutach kierowanych pod adresem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i brak w nim zarzutów z zakresu prawa materialnego, a jedynie, które się w nim znalazły związane są z procedurą administracyjną. Analiza treści zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy odniósł się do praktycznie wszystkich aspektów o charakterze procesowym podnoszonych w odwołaniu. W świetle powyższego stawiany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Następnym zagadnieniem poruszonym w tym fragmencie jest zarzut zebrania materiału dowodowego w sposób wadliwy i nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podkreślić należy, że skarżący wskazał jedynie na sprawy związane z bezpieczeństwem i ochroną zdrowia, mając na uwadze specyfikę projektowanej inwestycji. Tak zbudowany zarzut nie opiera się na żadnych konkretnych zarzutach i z tego powodu nie można się do niego odnieść w sposób merytoryczny. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy wskazali w uzasadnieniach swoich decyzji, że projektowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projekt budowlany sporządzony został przez uprawnione do tego osoby. W świetle powyższego postawiony zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Odrębny zarzut sformułowany przez skarżącego jest już konkretny i związany jest z tym, że w jego ocenie brak jest ustalenia czy projektowana inwestycja odpowiada wymogom wynikającym z treści § 271 rozporządzenia wykonawczego w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Podkreślić należy, że w skardze do tutejszego Sądu skarżący podniósł naruszenie postanowień tego przepisu, jednakże nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia, a jedynie sygnalizował, że organy administracji obu instancji ograniczyły się do stwierdzeń, że projekt budowlany jest zgodny z tymi regulacjami. Tak postawiony zarzut skonfrontować należy z treścią przywołanego przepisu, ponieważ jest on bardzo rozbudowany i liczy 13 ustępów i zawiera dodatkowe punkty oraz tabelę. W przypadku tak rozbudowanej regulacji organy administracji publicznej odniosły się do ogólnych zarzutów skarżącego w sposób ogólny, natomiast analiza zalegającego w aktach projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że projekt ten zawiera począwszy od str. 34 informacje i wskazania w zakresie ochrony przeciwpożarowej w tym odnoszące się do garażu, nadto w tomie drugim projektu znajduje się punkt poświęcony ogniomurkowi (pkt 1.2.14 s. 54c). Powyższe ustalenia pozwalają podzielić stanowisko organów administracji, że we wskazanym zakresie organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, a tym samym skarga jest bezzasadna. Podniesiono naruszenie art. 8 powyższego Kodeksu polegające na braku podejmowania przez organy administracji przeprowadzenia czynności wnioskowanych przez skarżącego. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku, ponieważ sformułowany został w sposób bardzo ogólny. Brak jest w nim wskazania jakich to czynności procesowych zgłoszonych przez skarżącego organ administracji pierwszej instancji nie przeprowadził i z tego powodu nie można ocenić ich wpływu na wyjaśnienie wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy. W skardze wskazano na naruszenie postanowień art. 73 w związku z art. 10 powoływanego Kodeksu z uwagi na brak umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu w stosunku do obszerności akt. Zarzucono naruszenie postanowień art. 10 powyższego Kodeksu ponieważ nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało wydaniem decyzji bez udziału skarżącego. W skardze skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji uniemożliwił mu zapoznanie się z aktami sprawy przed przekazaniem ich do organu odwoławczego, natomiast organ odwoławczy wyznaczył zbyt krótki termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Podniesiony zarzut nie jest trafny i nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Podkreślić należy, że po wniesieniu odwołania organ administracji pierwszej instancji ma termin siedmiu dni na przekazanie akt sprawy organowi odwoławczemu, zatem we wskazanym terminie organ ten nie prowadzi już żadnych czynności procesowych tylko przygotowuje zgromadzone akta administracyjne do przekazania i sporządza pismo przewodnie, w którym może odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Co do działań organu odwoławczego, to organ ten umożliwił skarżącemu przeglądanie akt sprawy co wynika z treści protokołu z [...] r. Zarzuty podnoszone przez skarżącego nie są trafne, ponieważ wbrew jego twierdzeniem dysponował bardzo dużą ilością czasu na poznanie akt sprawy, ponieważ organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał dopiero [...] r. Równocześnie dostrzec należy, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest aktywności skarżącego po [...] r. do dnia wydania przez organ odwoławczy swojego rozstrzygnięcia. Obok naruszenia przepisów prawa procesowego podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 13, 57 i 60 rozporządzenia wykonawczego poprzez przyjęcie, że inwestycja nie przyniesie zwiększonego zacienienia. Podniesiony przez skarżącego zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ w aktach sprawy zalega dokumentacja dotycząca badania zagadnienia zacienienia sąsiednich nieruchomości i w tym zakresie organy administracji nie dopuściły się naruszenia przywołanych przepisów aktu wykonawczego do ustawy. Wśród zarzutów materialnoprawnych podniesiono naruszenie § 271 rozporządzenia wykonawczego poprzez przyjęcie, że inwestycja jest zgodna z przepisami przeciwpożarowymi. W kontekście tego zarzutu tutejszy Sąd już prezentował stanowisko i nie dostrzegł w tym zakresie naruszenia obowiązujących regulacji w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W skardze podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 21 a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przed rozpoczęciem prac kierownik dokonuje zabezpieczenia wykonania poszczególnych robót budowlanych. Tak sformułowany zarzut nie jest trafny, ponieważ organy administracji we wskazanym zakresie nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, a co równie istotne problematyka ta wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania. Na marginesie można wskazać, że w przedłożonym projekcie znajdują się stosowne stwierdzenia co do podniesionej okoliczności i przy ich formułowaniu nie dopuszczono się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. ec