II SA/Gl 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "A" w J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 z późn. zm.), § 15 i 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 ze zmianami) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 1990 z późn. zm. – dalej k.p.a.), w związku ze stwierdzeniem nieodpowiednich warunków ewakuacji, powodujących zagrożenie życia ludzi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S. przy ul. [...], nakazał "A" w J. wykonanie, w ustalonych terminach, poszczególnych obowiązków: 1) Zapewnić dopuszczalną szerokość biegów klatek schodowych w obiekcie - w podstawie prawnej decyzji organ wskazał § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) w związku z §16 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; 2) Zapewnić dopuszczalną szerokość spoczników klatek schodowych w obiekcie (podano taką samą podstawę prawną obowiązku j.w.); 3) Usunąć z dróg komunikacji ogólnej w obiekcie wykładziny łatwozapalne - w podstawie prawnej decyzji organ wskazał §258 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z §16 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; 4) Zapewnić dopuszczalną szerokość skrzydeł drzwi ewakuacyjnych prowadzących z klatek schodowych na zewnątrz obiektu - w podstawie prawnej decyzji organ wskazał §239 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z §16 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; 5) Zapewnić dopuszczalną długość dojść ewakuacyjnych w obiekcie - w podstawie prawnej decyzji organ wskazał §256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z §16 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; 6) Wyposażyć budynek w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, wykonany na podstawie projektu uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - w podstawie prawnej decyzji organ wskazał §183 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z §16 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W uzasadnieniu wskazano m. in., że kontrolowany obiekt przy ul. [...] w S. jest własnością "A" z siedzibą w J. Obowiązki zostały nałożone w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia [...] r. Organ zaznaczył, że w budynku będącym przedmiotem toczącego się postępowania wielokrotnie dochodziło do pożarów. W 2018 r. jednostki ochrony przeciwpożarowej dwukrotnie prowadziły działania ratownicze związane z pożarem mieszkań. W zdarzeniach tych rannych zostało 18 osób, w tym 2 dzieci. Organ podkreślił, iż w praktyce codziennej służby jednostek ochrony przeciwpożarowej fakt występowania w budynku ww. nieprawidłowości stwarza również poważne zagrożenie dla ekip ratowniczych, które napotykają trudności w realizacji procedur ewakuacji i prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" w części dotyczącej obowiązków określonych w punktach 1, 2, 4 i 5 decyzji. Odwołująca wskazuje, iż budynek istnieje od 1978 roku i został dopuszczony do użytkowania w tamtym czasie. Śląski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że nałożone w tym postępowaniu administracyjnym obowiązki dotyczące usunięcia wykazanych nieprawidłowości są prawidłowe, pomimo zastrzeżeń wniesionych w rozpatrywanym odwołaniu. Przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia uznano, że Komendant Powiatowy PSP w P. nałożył zaskarżone obowiązki na podstawie słusznych i prawidłowych ustaleń faktycznych oraz prawnych. Wyznaczone zadania są właściwie i wyczerpująco uzasadnione. Zaskarżona decyzja administracyjna wydana przez Komendanta Powiatowego PSP w P. została oparta między innymi na art. § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, ponieważ w skontrolowanym istniejącym budynku stwierdzono występowanie stanu zagrożenia życia ludzi. Wymagania określone w rozporządzeniach odnoszą się również do wszystkich istniejących obiektów budowlanych. Spółdzielnia mieszkaniowa, wykonująca zarząd nieruchomością wspólną, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Organ tym samym uznał, iż zarzut braku możliwości wykonania decyzji jest chybiony. Skargę na powyższą decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach złożyła "A", zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 16 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż co do zasady przepisy, na które powołuje się organ, stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych - a zatem obiektów dopiero powstających. Ustawodawca wprawdzie dopuszcza możliwość stosowania w określonym zakresie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych do użytkowanych budynków istniejących, jednakże tylko na zasadzie wyjątku, gdy wykazane zostanie, że dany budynek zagraża życiu ludzi. A zatem skoro § 207 ust. 2 rozporządzenia ma charakter wyjątku, to powinien być stosowany ostrożnie i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Skarżąca wskazała na uzasadnienie decyzji organu I instancji - przesłanka "zagrożenia życia ludzi" powiązana została tylko z nakazem określonym w pkt 2 decyzji - na stronie trzeciej decyzji organ I instancji wskazał bowiem, że "podstawą do uznania przedmiotowego obiektu za zagrażający życiu ludzi jest zawężenie spoczników klatek schodowych". Zatem wobec powyższego nie ma podstaw do nałożenia pozostałych, kwestionowanych przez skarżącą obowiązków. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ pominął fakt, że wykonanie przedmiotowych nakazów, wiąże się z daleko idącą przebudową budynku i jego czasowym wyłączeniem z użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W art. 4 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U.z 2018 r., poz. 620 ze zm.), ustawodawca nałożył na właściciela budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, jak i zapewnienia osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa oraz możliwości ewakuacji. Z kolei, zgodnie z punktem 1a powyższego przepisu odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W ocenie Sądu, w świetle ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie oraz powołanych przepisów, organy Straży Pożarnej prawidłowo określiły, że podmiotem zobowiązanym do wykonania wszystkich nałożonych decyzją obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest skarżąca Spółdzielnia. Według prawidłowych ustaleń organów wymienione prace, wskazane w decyzji, dotyczą części wspólnych budynku, które m. in. służą również jako drogi ewakuacyjne. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że stroną postępowania w przedmiocie wykonania określonych obowiązków (w zakresie ochrony przeciwpożarowej) jest jedynie spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem, a nie również właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 712/17; por. również wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie II OSK 1465/14). Użytkowanie budynku wielolokalowego, eksploatowanego już przez wiele lat, niespełniającego wymaganych parametrów technicznych, wiąże się z ryzykiem pożaru i takie zdarzenia w tej nieruchomości miały miejsce, z poważnymi konsekwencjami dla ludzi i mienia. Spełniona jest więc przesłanka "zagrożenia życia ludzi", o której mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niezbędne jest zatem doprowadzenie obiektu do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania i ewakuacji, w sposób określony przez organ fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wskazać więc należy, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 516/13, przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem dopuszczalnym. Obiekty niespełniające wymogów bezpieczeństwa muszą być doprowadzone do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, nawet jeśli będzie to pewną trudnością dla zamieszkałych tam osób. Chodzi bowiem o ich bezpieczeństwo oraz bezpieczeństwo ekip strażackich w przypadku pożaru (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 27 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 151/18). Uzasadnienie decyzji jest wystarczające do zrekonstruowania sposobu rozumowania organu (art. 107 §3 k.p.a.). Wskazano tam uchybienia i nakazano doprowadzenie do stanu niezagrażającego zdrowiu, życiu i mieniu. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z argumentacją decyzji. Zwlekanie z wykonaniem decyzji, o ile miało miejsce, naraża mieszkańców na poważne skutki. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, §16 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga, jako oczywiście nieuzasadniona, nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.