II SA/Gl 640/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. C., E. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] roku nakazał E. i E. C. przywrócenie części obiektu – pomieszczenia w którym mieścił się garaż w budynku w W. przy ul. A do poprzedniego sposobu użytkowania poprzez: - rozbiórkę ścianki zewnętrznej wykonanej w miejscu bramy wjazdowej, - rozbiórkę ścianek wewnętrznych działowych, - zamurowanie przejścia do pomieszczenia handlowego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3, art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z zm.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku w sprawie zmiany ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). W motywach organ podał, iż współwłaścicielami nieruchomości przy ul. A aktualnie są E. i E. C. oraz M. W.. W dacie nabycia nieruchomości [...] 1999 r. (akt notarialny k. [...]) na parterze budynku mieszkalnego znajdowały się dwa lokalne sklepowe, magazyn oraz garaż. W trakcie oględzin w dniu [...] ustalono, iż E. C. w pomieszczeniach parteru, którego jest użytkownikiem wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego, wyburzeniu ścianki działowej oraz remoncie pomieszczeń zaplecza. Roboty zostały wykonane bez pozwolenia, a E. C. przedstawił jedynie rysunek rzutu parteru budynku w obecnym stanie (pomieszczenia oznaczone nr [...],[...] stanowią powierzchnię handlową, a oznaczone nr [...],[...],[...],[...]– zaplecze). Pomieszczenia te powstały z adaptacji garażu w 1990 r., kiedy to część garażu dołączono do istniejącego lokalu sklepowego, a w pozostałej części urządzono zaplecze sklepowe. Powyższy stan zdaniem organu stanowi zmianę sposobu użytkowania, której dokonano w warunkach samowoli budowlanej to jest bez pozwolenia, a roboty związane ze zmianą przeznaczenia: wykucie otworu drzwiowego do istniejącego pomieszczenia handlowego i wykonanie ścianek działowych tworzących zaplecze wymagało pozwolenia na budowę. Nadto wykonanie nowego otworu drzwiowego i okiennego zmieniło elewację, na co przy usytuowaniu budynku w strefie objętej ochroną konieczne było uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ustalenie kto dokonał samowoli nie ma dla sprawy znaczenia, gdyż usunięcie jej skutków obciąża obecnych właścicieli, którzy weszli w prawa i obowiązki wynikające ze stanu prawnego nieruchomości. W odwołaniu E. i E. C. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie odwołujących organ I instancji powinien zastosować Prawo budowlane z 1974 roku bowiem zmiana sposobu użytkowania garażu miała miejsce w 1990 roku. W dacie nabycia nieruchomości to jest [...]1990 r. garaż był już lokalem handlowym. Ponieważ w dacie dokonywania zmiany przeznaczenia garażu zmiana ta była zgodna z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszała planu zagospodarowania przestrzennego brak podstaw do żądania od odwołujących się "nowego pozwolenia na jego użytkowanie". Zaskarżona decyzja – z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu adaptacji garażu na lokal handlowy – narusza zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 i 71 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U,. Nr 89, poz. 414 z zm.). W motywach organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że przebudowa garażu na pomieszczenia handlowe z zapleczem pociągnęła za sobą zmianę warunków sanitarnych, pracy oraz przeznaczenia. Nastąpiła więc zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu ustawy, którą wykonano bez pozwolenia. Do zmiany tej mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku, bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 tego prawa przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku mają zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a w rozpatrywanej sprawie chodzi o roboty budowlane inne niż budowa, podlegające regulacji art. 51. Organ odwoławczy stwierdził także, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nabycie obiektu już po dokonanej zmianie sposobu użytkowania bez stosownych dokumentów, nie usprawiedliwia współwłaścicieli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i E. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] 1990 r. użytkują lokal sklepowy i garaż (§[...]). Użytkowanie garażu jako sklepu i zaplecza polepszyło warunki techniczno-sanitarne. Ponownie zarzucili zastosowanie niewłaściwych przepisów to jest Prawa budowlanego z 1994 r. zamiast z 1974 r. W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. (k. [...]) skarżący wnieśli o przesłuchanie dwóch świadków na okoliczność, iż adaptacji garażu na lokal handlowy dokonali poprzedni właściciele budynku w [...] 1990 r., a więc przed zawarciem aktu notarialnego kupna sprzedaży z [...] 1990 r. W kolejnym piśmie z dnia [...] 2005 r. (k. [...]) zarzucili organom naruszenie art. 77 § 1 kpa i 78 § 1 kpa przez nie przeprowadzenie dowodów na okoliczność zmiany sposobu użytkowania garażu przed dniem [...] 1990 r., a także art. 107 § 3 kpa. Podnieśli także, iż wykonanie nakazanych decyzją robót zagraża równowadze statycznej całego budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytoczył argumenty zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania – M. W. – M., będąca współwłaścicielką nieruchomości w [...]/[...] częściach, w piśmie z dnia [...] 2004 r. (k. [...]) wniosła o przesłuchanie trzech świadków na okoliczność, iż E. i E. C., już po zawarciu aktu notarialnego, dokonali zmiany sposobu użytkowania garażu. Zwróciła także uwagę, iż w ramach tej zmiany skarżący usunęli ścianę nośną między garażem, a pomieszczeniem sklepowym, tworząc jeden lokal (ścianę tą oznacza linia [...] na dołączonym do pisma szkicu). W piśmie z dnia [...] 2005 r. (k. [...]) opisała genezę konfliktu ze skarżącymi, zakwestionowała wiarygodność złożonej ekspertyzy przez skarżącego z której wynika zły stan budynku z uwagi na pozostawanie przez skarżącego z K. S. i A. D. w długoletnich kontaktach i realizowanie przy ich udziale większości inwestycji skarżącego. Na rozprawie w dniu 11.01.2006 r. skarżący oraz uczestniczka M. W.-M. oświadczyli, że współwłasność budynku przy ul. A w W. powstała na mocy aktu notarialnego z dnia [...] 1990 r., nie została dotychczas zniesiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola wykazała, iż decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania była zmiana sposobu użytkowania garażu położonego na parterze budynku przy ul. A, stanowiącego współwłasność skarżących i uczestniczki M. W.-M.. Ta zmiana była połączona z robotami budowlanymi w postaci wykonania przejścia z garażu do pomieszczenia handlowego, usunięcie bramy wjazdowej do garażu i zastąpienie jej ścianką zewnętrzną oraz wykonanie wewnętrznych ścianek działowych. Powyższe roboty zostały wykonane w roku 1990, bez pozwolenia na budowę. Spór między stronami co do tego czy roboty te miały miejsce przed dniem [...] 1990 r. (data sporządzenia aktu notarialnego) i były wykonane przez poprzednich właścicieli nieruchomości, czy też po tej dacie zostały zrealizowane przez skarżącego, w ocenie Sądu nie ma istotnego znaczenia. Skoro bowiem roboty te będące przebudową (art. 2 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.) wymagały w 1990 r. pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku – zostały dokonane w warunkach samowoli, to obowiązek usunięcia jej skutków obciąża obecnych właścicieli, którzy z dniem nabycia nieruchomości [...] 1990 r. weszli w prawa i obowiązki wynikające z jej stanu prawnego. Odnośnie zakresu robót budowlanych przeprowadzonych w 1990 r. w celu zmiany sposobu użytkowania garażu, ustalenia organów budzą jednak wątpliwości. Z dołączonych do akt rysunków (przez obie strony), opisanych jako "Inwentaryzacja parteru. Podział na pow. handlowe z [...] 1990 r." wynika, iż między dwoma pomieszczeniami handlowymi położonymi na parterze istniała ściana działowa, której nie wykazuje złożony przez skarżącego organowi I instancji "rzut parteru obrazujący jego aktualny stan". Brak tej ściany potwierdza także szkic z oględzin gdzie oba pomieszczenia handlowe tworzą jeden lokal – oznaczony nr [...]. Problem usunięcia tej ściany został pominięty przez organy ustalające stan faktyczny, a w konsekwencji robota ta nie została objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem. To samo stwierdzenie dotyczy wykonania otworu okiennego. Oznacza to, że organy orzekające w postępowaniu ponownym będą zobowiązane do uzupełnienia postępowania dowodowego co do zakresu dokonanych robót i ich konsekwencji prawnych. Dotychczasowe postępowanie w tym zakresie zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem reguł tego postępowania określonych w Rozdziale 4 – Dowody kpa. Powracając do przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania garażu, co do zasady należy przyjąć, że mimo iż roboty budowlane związane ze zmianą miały miejsce w roku 1990 r. to do skutków samowolnej zmiany znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a to z uwagi na fakt wszczęcia postępowania w sprawie w [...] 2004 r. W szczególności do dokonanej zmiany sposobu użytkowania i robót z tym związanych nie stosuje się Prawa budowlanego z 1974 roku.. Dodatkowo należy wskazać, że roboty budowlane przeprowadzone w celu dokonania zmiany sposobu użytkowania – dotychczas ustalone przez organy – były przebudową, która od dnia 11.07.2003 r., kiedy weszły w życie zmienione powołaną wyżej ustawą z dnia 27.03.2003 r. przepisy Prawa budowlanego, nie stanowi już budowy, ale inną robotę budowlaną (art. 3 pkt 7). Oznacza to, że do stwierdzonej zmiany sposobu użytkowania i związanych z tym robót powinien znaleźć zastosowanie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga bowiem pozwolenia właściwego organu, a w postępowaniu do udzielenia zgody na taką zmianę stosuje się odpowiednio art. 32 (art. 71 ust. 1). Ponieważ skład orzekający – podziela stanowisko organów orzekających, iż w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez przeznaczenie dotychczasowego garażu na pomieszczenia handlowe i zaplecze (art. 71 ust. 2) do zaistniałej zmiany powinien znaleźć zastosowanie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 roku. Stosownie do tego ostatniego przepisu dokonana zmiana sposobu użytkowania połączona z robotami budowlanymi "już zakończonymi", podlega regulacji zawartej w art. 51. Artykuł 51 ust. 1 przewiduje możliwość wydania kilka rodzajów (pod względem treści) decyzji, które organ nadzoru podejmuje w zależności od ustalonego stanu faktycznego i prawnego, a dokonany wybór powinien być wnikliwie uzasadniony w decyzji, w szczególności przez wykazanie w sytuacji podjęcia decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 – polegającej na rozbiórce bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego – iż nie istniały możliwości wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3. Decyzje z art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 stwarzają bowiem możliwość zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania i związanych z tym robót w przeciwieństwie do decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1. Zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego bez wykazania, że w sprawie zaistniały okoliczności wykluczające podjęcie mniej rygorystycznych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 2 i ust. 3. Stanowi to naruszenie zarówno art. 51 mającego zastosowanie z mocy art. 71 ust. 3, jak i art. 107 § 3 kpa. Stosownie do art. 71 ust. 3 decyzje o których mowa w art. 51 ust. 1 organ orzekający powinien kierować do właściciela lub zarządcy. Nieruchomość przy ul. A została nabyta przez strony aktem notarialnym z dnia [...] 1990 r. i w dacie orzekania przez organy stanowiła ich współwłasność (oświadczenie stron do protokołu rozprawy), a zawarte w § [...] tej umowy ustalenia stron co do użytkowania poszczególnych lokali, nie są równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do tych lokali. Oznacza to, że roboty budowlane podlegające reglamentacji Prawa budowlanego wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a decyzja z art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli obiektu. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny w pierwszym rzędzie ustalić zakres robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania, wykorzystując w tym celu złożone przez strony (identyczne) szkice z [...] 1990 roku, złożony przez skarżącego rysunek przedstawiający aktualny rzut parteru oraz oględziny obiektu. Wszystkie bowiem te roboty, o ile zostaną zakwalifikowane do wymagających pozwolenia na budowę, a w przypadku robót wykonanych po [...] 1995 r. także zgłoszenia powinny zostać objęte rozstrzygnięciem organu. To rozstrzygnięcie, wobec już wykonanych robót, powinno zostać wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, który stosuje się odpowiednio z mocy art. 71 ust. 3, a dokonanie wyboru wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 odpowiednio uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Prowadząc ponowne postępowanie dowodowe należy uwzględnić wnioski stron o przesłuchanie świadków (pismo skarżących z [...] 2005 r. i M. W.-M. z [...] 2004 r.), której to czynności Sąd nie mógł wykonać z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy z 30.08.2002 r. p.p.s.a. Należy także rozważyć celowość wyznaczenia rozprawy (art. 89 § 2 kpa), a także przesłuchania stron. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 litera a i c, art. 134 § 1, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), orzeczono jak w sentencji. Uprawnieni do żądania zwrotu kosztów przez skarżących wygasło stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a.