II SA/Gl 643/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółki [...] S.A. w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał Spółce [...] S.A. w K. wykonanie, w terminie do [...] r., remontu siedzisk i podestów na widowni stadionu sportowego położonego przy ul. [...] w S. oraz wyłączenie z użytkowania widowni tego stadionu do czasu usunięcia tych nieprawidłowości. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) Uzasadniając to orzeczenie organ podał, że w oparciu o wyniki kontroli użytkowania przedmiotowego stadionu sportowego nakazał właścicielowi tego obiektu usunięcie nieprawidłowości poprzez wykonanie remontu siedzisk i podestów na widowni. Kierując się wskazaniami organu odwoławczego PINB w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie przedmiotowego obiektu przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem przedstawicieli Spółki [...] w K. będącej właścicielem obiektu oraz jego użytkownika Klubu Sportowego "[...]" S. W toku tej rozprawy władze KS "[...]" zadeklarowały wykonanie robót remontowych informując jednocześnie, że nie posiadają środków na zakup niezbędnych materiałów. Uczestniczący w rozprawie przedstawiciel Spółki [...] nie posiadał jednak uprawnień do przyjęcia w imieniu Spółki zobowiązań finansowych. W związku z tym KS "[...]" wystąpił do Spółki ze stosownym pismem, na które nie uzyskał jednak odpowiedzi. Zarząd Spółki nie odpowiedział również na dotyczące tej kwestii pismo PINB. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że nakaz zawarty w decyzji należy skierować do właściciela stadionu, a nie do Klubu będącego, jak uznał organ odwoławczy, zarządcą tego obiektu. Zdaniem PINB KS "[...]" wykazał bowiem zrozumienie dla problemu bezpieczeństwa wykonując część robót we własnym zakresie, natomiast właściciel stadionu nie podjął nawet próby rozwiązania problemu. Organ stwierdził także, że badanie wzajemnych zobowiązań wynikających z umów cywilnoprawnych między zarządcą a właścicielem obiektu nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Na właścicielu stadionu – w jego ocenie - ciąży natomiast obowiązek podjęcia stosownych kroków w sytuacji, gdy warunki umowy dotyczące konserwacji i dozorowania obiektu nie są przestrzegane przez zarządcę. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka [...] S.A. Oddział w S. zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uniemożliwienie Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Uzasadniając te zarzuty odwołująca powołała się na treść umowy zawartej w dniu [...] r przez "[...]" S.A. z KS "[...]" S. oraz wynikającymi z tego tytułu obowiązkami Klubu dotyczącymi obsługi, konserwacji i dozorowania przekazanego mu w zarząd stadionu sportowego. Zdaniem Spółki z umowy tej oraz sporządzonych do niej aneksów wynika, że nakaz utrzymania w odpowiednim stanie technicznym przedmiotowego stadionu winien zostać skierowany do KS "[...]" S. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie rozprawy administracyjnej PINB ustalił, że KS "[...]" nie prowadzi już sekcji sportowych seniorów, a dotacje otrzymuje jedynie na pracę z dziećmi i młodzieżą. Klub nie bodąc właścicielem stadionu nie może także otrzymać dotacji na jego remont. Za bezpodstawne WINB uznał zarzuty odwołania dotyczące pozbawienia Spółki możliwości wypowiedzenia się. Stwierdził także, że w kwestii nakładania obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego pozostawiają do uznania organu wybór między właścicielem, a zarządcą obiektu mając na uwadze usprawnienie postępowania. WINB zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji, że rozstrzyganie sporu cywilnoprawnego między zarządcą a właścicielem obiektu dotyczącego administrowania czy zarządu nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego, a zarządca obiektu działa zawsze w imieniu właściciela. W skardze na opisaną decyzję WINB Spółka [...] S.A. Oddział w S. Zakład [...] podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 2 i art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego oraz błąd w ustaleniach. W oparciu o te zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sporawy do ponownego rozpatrzenia, bądź zmiany tej decyzji poprzez skierowanie zawartego w niej nakazu do Klubu Sportowego "[...]". Ponadto strona skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a w szczególności z umowy zawartej przez poprzednika prawnego Spółki z KS "[...]" z dnia [...] r. wraz z aneksami nr 1, 2 i 3. W uzasadnieniu skargi zakwestionowane zostało stanowisko dotyczące pozostawienia do uznania organu wybór podmiotu, na który nakładane są obowiązki wskazane w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Powołując się na ustalenia zawarte w opisanej umowie skarżąca wskazała, że na Klubie jako administratorze stadionu, a następnie jego zarządcy ciążył obowiązek bieżącej jego konserwacji oraz utrzymywania ładu i porządku, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w razie potrzeby przeprowadzania prac budowlanych wymagana będzie zgoda przekazującego. W świetle postanowień umowy, zdaniem skarżącej, KS "[...]" jest niewątpliwie użytkownikiem stadionu. Następnie Spółka powołała się na treść zastosowanego w sprawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego oraz inny przepis, a to art. 70 ust. 1 tej ustawy wskazując, że na Klubie jako użytkowniku stadionu spoczywają zarówno obowiązki wynikające z powołanej umowy jak i ustawy. Oznacza to, ze powinien on przeprowadzać zarówno kontrole stanu technicznego i przydatności obiektu, jak również usuwać stwierdzone nieprawidłowości, w tym przede wszystkim mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Tym samym należało uznać, że KS "[...]" użytkując przez 15 lat przedmiotowy stadion zaniedbał obowiązki nałożone na niego ustawą oraz umową i czym doprowadził do użytkowania tego obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Wobec tego obowiązki wskazane w zaskarżonej decyzji winny zostać nałożone na Klub, a nie na Spółkę Skarbu Państwa zajmującą się głównie działalnością likwidacyjną byłych kopalń, a która nie ma możliwości finansowania innych podmiotów. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że umowa z [...] r., na którą powołuje się skarżąca stanowi w istocie umowę ustanawiającą użytkowanie, a nie umowę o zarząd nieruchomości. Tym samym na klub, który nie jest zarządcą obiektu, nie mógł być adresatem decyzji opartej na przepisie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył także, że umową tą na Klub nałożone zostały obowiązki konserwacji i dozorowania stadionu, a Prawo budowlane odróżnia nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek wykonania remontu od pojęcia bieżącej konserwacji. Zdaniem WINB brak było także podstaw do postawienia w sprawie zarzutu naruszenia art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem jak ustalono, właściciel obiektu nie przeprowadzał okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku, jak również okresowej 5 letniej kontroli sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowanie Klub Sportowy "[...] " S. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że jest organizacja pożytku publicznego działającą na polu sportu amatorskiego dzieci i młodzieży. Na utrzymanie obiektów i sprzętu sportowego nie otrzymuje on żadnych środków zewnętrznych, a utrzymuje się jedynie z otrzymywanej z Urzędu Miejskiego w S. rocznej dotacji celowej w kwocie [...] tys. złotych (z przeznaczeniem na szkolenie dzieci i młodzieży) oraz ze składek członkowskich. Klub był zawsze częścią kopalni, a zawodnicy byli jej pracownikami. W związku z prowadzoną przez PINB kontrolą pracownicy Spółki [...] S.A. pojawili się w [...] r. na stadionie i zdeklarowali pomoc materiałową, stąd niezrozumiała dla uczestnika postępowania jest aktualna postawa władz Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż poddana sądowej kontroli decyzja WINB nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze i nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności. Odnosząc się do żądań skarżącej Spółki wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 1 § 2 cytowanej ustawy kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia naruszenia zaskarżonym aktem administracyjnym przepisów prawa nakłada to na sąd obowiązek oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w przypadku, gdy dojdzie do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy wreszcie naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Sąd administracyjny władny jest wreszcie stwierdzić nieważność bądź niezgodność z prawem zaskarżonego aktu w przypadku, jeśli zachodzą okoliczności przewidziane w art. 156 k.p.a lub innych przepisach. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. opisaną kontrolę legalności zaskarżonego aktu sąd przeprowadza, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stanowiący materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek, a mianowicie wówczas, gdy obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Przywołany przepis nakazuje organowi określenie także terminu wykonania przedmiotowego obowiązku. Bezsporne w sprawie jest, że stadion sportowy przy ul. [...] w S. z uwagi na uszkodzenia żelbetonowych podestów siedzisk na widowni boiska piłkarskiego znajdował się w dacie wydawania kontrolowanej decyzji w stanie stanowiącym potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób uczestniczących w imprezach masowych. Wobec powyższego należy uznać, że w sprawie zostały spełnione przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przesłanki wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazać należy, że zasadnie organ I instancji uznał także zaistnienie w sprawie przesłanki przewidzianej w art. 66 ust. 2 analizowanej ustawy nakazującej mu wydanie zakazu użytkowania widowni stadionu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wytknąć jednak przyjdzie orzekającym w sprawie organom brak nałożenia opatrzenia tej części decyzji rygorem natychmiastowego wykonania tego obowiązku wynikającego z ostatnio wskazanego przepisu. To dostrzeżone przez Sąd uchybienie z uwagi na jego charakter nie miało jednak wpływu na treść wyroku. Zasadnicza kwestia sporna między stronami postępowania sprowadza się do określenia podmiotu, do którego winien zostać skierowany przez organ nadzoru budowlanego nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do tego zagadnienia zauważyć należy, ze co prawda ustawodawca w art. 66 Prawa budowlanego nie wskazał wprost podmiotu do którego winny zostać skierowane przewidziane w tym przepisie nakazy, ale biorąc pod uwagę reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej nie może ulegać wątpliwości, że adresatem takiej decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. Nałożenie przez organ takiego obowiązku na właściciela obiektu budowlanego, a nie na jego zarządcę, nie może stanowić tym samym naruszenia normy wynikającej z przywołanego przepisu, a co zatem idzie skutkować uchyleniem kontrolowanego aktu. Wskazać należy, że skierowanie przedmiotowego nakazu do właściciela obiektu nie oznacza jednak stwierdzenia, iż uchybił on obowiązkom nałożonym na niego przez Prawo budowlane, gdyż ustalenie czy ponosi on winę za zaistniały stan rzeczy, czy też winę tę należy przypisać użytkownikowi lub zarządcy obiektu nie regulują przepisy prawa budowlanego. Decyzja oparta na przepisie art. 66 Prawa budowlanego nie przesądza też, kogo będą w ostatecznym rozliczeniu obciążały koszty doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu. Organy administracyjne nie dokonują wzajemnych rozliczeń pomiędzy zarządcą obiektu a jego właścicielem, a także nie mogą władczo rozstrzygać tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądań skarżącej Spółki wskazać należy, że także sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania zagadnień cywilnoprawnych, gdyż należą one do właściwości sądów powszechnych. W szczególności w niniejszym postępowaniu Sąd nie był uprawniony do oceny mocy obowiązującej umowy z dnia [...] r. zawartej wyłącznie w formie pisemnej przez zlikwidowaną już KWK "[...]" z Klubem Sportowym "[...]" oraz trzech sporządzonych do niej aneksów, a także wymagalności wynikających z tej umowy obowiązków. Wobec powyższego na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.