II SA/Gl 643/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wiaty stalowej o wymiarach 9,0 x 34,0 m usytuowanej na działce nr 1 przy ul. [...] w Z., stanowiącej własność obecnie skarżącej Firmy Zaopatrzenia "A" Spółki z o.o. z siedzibą w S. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się o prolongatę terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Na to pismo organ nie udzielił odpowiedzi, zaś decyzją z dnia [...] r., Nr [...], nakazał skarżącej wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu, powołując się przy tym na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia istoty rozpoznawanej sprawy w zakresie możliwości uzyskania decyzji legalizującej samowolę budowlaną oraz naruszenie art. 48 w związku z art. 9 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce bez zastosowania instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji legalizacyjnej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpoznając to odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowego zakwalifikowania samowoli budowlanej, a tym samym co do zastosowania w sprawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, iż nie są one usprawiedliwione. Zdaniem organu, w sytuacji przedmiotowej samowoli budowlanej, to strona decyduje, czy zamierza legalizować tę samowolę. Organ odwoławczy wskazał też, że zarzut pominięcia art. 9 Prawa budowlanego pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem ewentualne rozważania na temat zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi mogłyby mieć miejsce dopiero po wykonaniu nałożonych obowiązków tj. po przedłożeniu przez skarżącą wymaganych dokumentów. Organ odwoławczy uznał jednak, że decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu, a to wobec nieprawidłowości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na treść orzeczenia. Za taką nieprawidłowość organ odwoławczy uznał całkowite pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r. dotyczącego prolongaty terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. Takie postępowanie organu pierwszej instancji było niedopuszczalne, gdyż mogło zrodzić u skarżącej domniemanie wyrażenia zgody na prolongatę terminu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a., a ponadto art. 48 ust. 2 – 5 w związku z art. 9 Prawa budowlanego, w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w ocenie skarżącej możliwe było wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji, tj. decyzji legalizującej samowolę budowlaną przy zastosowaniu zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych stosowaną nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że gdyby miał w tej sprawie wydać decyzję merytoryczną, tak jak tego domaga się skarżąca, to w świetle okoliczności sprawy oraz mając na względzie treść art. 48 Prawa budowlanego, jedyną merytoryczną decyzją mogłaby być decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podjęte bowiem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ może uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Realizując ten postulat organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. służy ochronie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić postępowanie dowodowe tylko o uzupełniającym charakterze. Gdy zostanie natomiast stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych lub podjęcia czynności procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy winien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpoznania sprawy. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Za takie istotne naruszenie należało bowiem uznać nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącej o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, brak jakiejkolwiek reakcji na pismo skarżącej z dnia [...] r. mogło w jej przekonaniu stanowić milczącą akceptację zgłoszonego postulatu. Gdyby tak w istocie było, to oznaczałoby, że skarżąca nie pozostaje w zwłoce w wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. Oczywistym przy tym jest, że takiej sytuacji nie można uznać za służącą realizacji obowiązków nałożonych na organy i strony przepisami Prawa budowlanego. Tym niemniej podkreślenia wymaga, że do takiego stanu doprowadził organ pierwszej instancji nie odnosząc się w żaden sposób do pisma skarżącej z dnia [...] r., w szczególności do zawartego w tym piśmie wniosku o przedłużenie terminu. Wskazać ponadto przyjdzie, że tego rodzaju uchybienie nie mogło być naprawione przez organ odwoławczy w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wniosku o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków miało bowiem sens jedynie przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji musiała zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i sankcjonowałoby decyzję organu pierwszej instancji wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że zaskarżona decyzja czyni zadość wnioskowi zawartemu przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy wszak uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, czego w istocie domagała się skarżąca. Nie sposób przy tym podzielić tych zarzutów, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie na podstawie akt sprawy, które nie zawierają braków w materiale dowodowym. Nie zebrano nowych dowodów i nie zostały w toku tego postępowania złożone żadne dokumenty, o których skarżąca by nie wiedziała. Jest oczywistym w procedurze administracyjnej, że organ ma obowiązek załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, co nie może stanowić dla strony zaskoczenia. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to ich skierowanie pod adresem zaskarżonej decyzji należy uznać za przedwczesne. Przypomnieć wszak przyjdzie, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną. Jej wydanie nie nakłada na skarżącą żadnych praw ani obowiązków, ani też praw tych nie ogranicza. Trudno zatem w takiej sytuacji dopatrzyć się naruszenia norm służących ochronie jednostki. Jeżeli nawet naruszenia tych norm skarżąca dopatruje się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to wskazać przyjdzie, że uzasadnienie nie przesądza o wyniku sprawy. Dla organu pierwszej instancji uzasadnienie to stanowi wskazówkę co do dalszego postępowania – nie ma natomiast charakteru wiążącego co do treści rozstrzygnięcia. Decyzja o charakterze kasacyjnym daje natomiast wszystkim stronom postępowania gwarancję możliwości ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej kierowanych pod adresem organu pierwszej instancji stwierdzić przyjdzie, że nie mogą one zostać rozpatrzone. Rozstrzygnięcie zawarte w niniejszym wyroku oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje zaskarżona decyzja. Decyzją tą uchylono decyzję organu pierwszej instancji. Bezprzedmiotowa jest zatem kontrola decyzji, która nie pozostaje w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania, a wskazane w niej wady i uchybienia organu pierwszej instancji powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez ten organ. Z tych samych też powodów przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny pozostałych zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.