II SA/Gl 643/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącej Gminy od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Komendant Państwowej Straży Pożarnej w T. działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017r. poz. 736 ze zm.) decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał Gminie T.: 1. Dostosować długość dojść ewakuacyjnych w budynku Ratusza do wymagań przepisów § 256 ust. 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) t.j. spowodować, aby długość ta nie przekraczała 30 m przy jednym dojściu ewakuacyjnym oraz 60 m przy co najmniej dwóch dojściach. Termin wykonania : [...] r. 2. Wyposażyć ewakuacyjne klatki schodowe budynku Ratusza w urządzenia służące do usuwania dymu. Termin wykonania: [...] r. 3. Zapewnić szerokość minimum 1,2 m drzwi na drodze ewakuacyjnej z ewakuacyjnych klatek schodowych prowadzących na zewnątrz budynku Ratusza. Termin wykonania: [...] r. 4. Zapewnić szerokość minimum 1,2 m biegu schodów w ewakuacyjnych klatkach schodowych budynku Ratusza. Termin wykonania : [...] r. 5. Zapewnić szerokość minimum 1,5 m spoczników w ewakuacyjnych klatkach schodowych budynku Ratusza. Termin wykonania : [...] r. 6. Zapewnić możliwość ewakuacji z pomieszczenia zlokalizowanej na II piętrze budynku Ratusza sali sesyjnej dwoma wyjściami zamykanymi drzwiami otwieranymi na zewnątrz pomieszczenia oddalonymi od siebie o co najmniej 5 m. Termin wykonania : [...] r. 7. Usunąć ze zlokalizowanego na II piętrze budynku Ratusza pomieszczenia sali sesyjnej łatwo zapalną okładzinę sufitową oraz ścienną. Termin wykonania : [...] r. 8. Zamknąć poziom piwnic budynku Ratusza drzwiami o odporności ogniowej EDO. Termin wykonania : [...] r. 9. Zamknąć wejście na poddasze budynku Ratusza drzwiami o odporności ogniowej El30. Termin wykonania : [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nakłada obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej przez właściciela, zarządcę lub użytkownika budynku lub terenu obejmujący m.in. przestrzeganie wymagań budowlanych i instalacyjnych oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom obiektu, w tym bezpieczeństwa ewakuacji. Zapewnienie właściwych warunków ewakuacji osób z budynku jest jednym z podstawowych elementów zapewnienia bezpieczeństwa osobom przebywającym w obiekcie. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w sposób jednoznaczny określają, że z każdego miejsca przeznaczonego na pobyt ludzi należy zapewnić odpowiednie warunki ewakuacji zapewniające możliwość szybkiego i bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie. Odpowiednie warunki ewakuacji obejmują m.in.: zapewnienie dostatecznej ilości i szerokości wyjść ewakuacyjnych, szerokości dróg ewakuacyjnych, właściwej obudowy oraz wystroju dróg ewakuacyjnych i pomieszczeń; zachowanie dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych, zabezpieczenie przed zadymieniem wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych dróg ewakuacyjnych (zastosowaniu urządzeń zapobiegających zadymieniu lub urządzeń i innych rozwiązań techniczno-budowlanych zapewniających usuwanie dymu). W trakcie kontroli budynku Ratusza w T. stwierdzono zaś niezgodności warunków technicznych ewakuacji z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych polegające na: braku zabezpieczenia przed zadymieniem jak również braku wyposażenia w urządzenia do usuwania dymu klatek schodowych, przekroczeniu długości dojścia ewakuacyjnego o ponad 100 % w stosunku do długości dopuszczalnej, co związane jest z faktem braku odpowiednich wymiarów biegu schodów, spoczników i wyjścia z "bocznej" klatki schodowej co powoduje konieczność przyjęcia, że w obiekcie Ratusza istnieje jedno dojście ewakuacyjne t.j klatką "główną", mniejszej o ponad jedną trzecią od wymaganych szerokością spoczników na "bocznej" klatce schodowej wg oceny organu powodują, że nie zapewniono w budynku Ratusza możliwości sprawnej i bezpiecznej ewakuacji ludzi, tym samym budynek należy uznać za zagrażający życiu ludzi. Uznanie budynku za zagrażający życiu ludzi, powoduje konieczność podjęcia działań w zakresie dostosowania technicznych warunków ewakuacji do wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych celem zagwarantowania bezpieczeństwa ewakuacji ludzi oraz dostosowania obiektu do wymagań przepisów techniczno - budowlanych w pełnym zakresie dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego w tym odporności pożarowej jego elementów oraz wystroju wnętrza, a także oświetlenia awaryjnego. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina T. Nie kwestionując konieczności wykonania wskazanych w decyzji obowiązków zarzuciła organowi administracji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, jak i przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie sprawy w sposób wyczerpujący, bez uszczerbku dla strony, wydanie decyzji w sposób sprzeczny z całokształtem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydanie decyzji niewykonalnej z powodu niewłaściwego określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku oraz nieuwzględniającej specyfiki działalności podmiotu sektora finansów publicznych jakim jest Gmina T. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy uznając, iż zarówno dokonane ustalenia faktyczne, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła Gmina T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu, zasądzenia kosztów postępowania, wstrzymania wykonalności decyzji oraz przeprowadzenia postępowania mediacyjnego zarzuciła organowi administracji naruszenie: 1. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy decyzja administracyjna organu I instancji była wykonalna w dacie wydania, 2. art. 7, 76 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej oświadczeń strony o obiektywnej niemożności realizacji zapisów decyzji organu I instancji w świetle całokształtu uregulowań dotyczących funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, 3. art. 7, 77 § 1 oraz. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi, w tym zakresie, i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi i art. 107 § 3 k.p.a., 4. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności skupienie się przez organ II instancji w treści uzasadnienia na opisie podejmowanych przez Burmistrza Miasta kroków prawnych w postępowaniu sugerując lekceważący stosunek tego organu do istniejącego stanu zagrożenia, 5. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. nr [...], 6 . art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...]r, Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. nr [...], w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, 7. art. 66a k.p.a. polegające na zaniechaniu sporządzenia metryki sprawy przez organ I i II instancji, który to dokument jest obowiązkową częścią akt sprawy, 8. art. 6 w związku z art. 133 k.p.a. polegające wydaniu decyzji bez akt sprawy, gdyż wraz z odwołaniem Burmistrza Miasta T. od decyzji z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. nr [...] winny być przekazane akta sprawy, a w rzeczywistości przesłano kserokopie nie mające cech dokumentu urzędowego, 9. art. 13 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu postępowania mediacyjnego, zwłaszcza że wniosek strony został złożony już w toku postępowania I instancji. 10. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2017r. poz. 1204 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wskazane przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. obowiązki zostały określone w sposób prawidłowy, a czynności niezbędne do wykonania nałożonych nakazów są wykonalne. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu nałożone na Gminę T. przez organy Państwowej Straży Pożarnej, obowiązki są zasadne. Ratusz, jako obiekt użyteczności publicznej winien spełniać wszystkie wymagania ochrony przeciwpożarowej. Organy Państwowej Straży Pożarnej wykazały, iż obecnie nie spełnia on wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz.719). Jak jednak trafnie wskazała skarżąca, która nie kwestionuje nałożonych na nią obowiązków, te ostatnie muszą być możliwe do realizacji. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w T. zobowiązał Gminę T. między innymi do dostosowania długości dojść ewakuacyjnych w budynku Ratusza, zapewnienia szerokości minimum 1,2 m drzwi na drodze ewakuacyjnej z ewakuacyjnych klatek schodowych, zapewnienia szerokości minimum 1,2 m biegu schodów w ewakuacyjnych, czy też szerokości minimum 1,5 m spoczników w ewakuacyjnych wskazując termin realizacji do dnia [...] r. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło zaś dnia [...] r. Zatem skarżąca miała na realizację nałożonych obowiązków 7 miesięcy. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż decyzja była niewykonalna (do wskazanego w decyzji terminu). Realizacja znacznej części obowiązków nałożonych przez organy Państwowej Straży Pożarnej wymagała wykonania robót budowlanych podlegających reglamentacji przewidzianej przepisami ustawy Prawo budowlane. Uprzednio należało sporządzić odpowiednią dokumentację projektową. Nie można również pomijać okoliczności, że budynek Ratusza w T. to obiekt zabytkowy. Zatem jego przebudowa będzie wymagała współdziałania z odpowiednim konserwatorem zabytków nie tylko na etapie projektowania, ale również wykonywania robót. Powyższe okoliczności nie zwalniają rzecz jasna Gminy T. z podjęcia działań, które zapewnią bezpieczeństwo pożarowe budynku Ratusza. Powinno to nastąpić w ścisłym współdziałaniu z organami Państwowej Straży Pożarnej. Te ostatnie powinny egzekwować obowiązki właściciela budynku przy pomocy instrumentów władczych. Muszą jednak uwzględniać przy ich wydawaniu całokształt sprawy tak aby nakładane obowiązki były możliwe do realizacji przy uwzględnieniu wszystkich zasad postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego organy PSP nie wykorzystały formy postępowania wyjaśniającego, jaką jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W jej trakcie, po wysłuchaniu stanowiska skarżącej i ustaleniu technicznych możliwości realizacji poszczególnych obowiązków, można ustalić sekwencję podejmowanych działań, które mogą zostać następnie skonkretyzowane w decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.