II SA/Gl 644/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. oraz orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wiceprezydenta Miasta R. nakazano S. S., A. S., I. M. i H. B. jako współwłaścicielom nieruchomości, dokonanie rozbiórki "opróżnionych, nieużytkowanych, odszkodowanych budynków mieszkalnych", położonych w R. -[...] przy ul. A i B, w terminie do [...] 1992 r. Upomnieniem z dnia [...] r. Nr [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., obecnie Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wezwał S. S. do dokonania w terminie do końca [...] 2004 r. rozbiórki budynku mieszkalnego przez wykonanie rozbiórki pomieszczeń gospodarczo-garażowych, zlokalizowanych na działce przy ul. B w R.- [...] z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W upomnieniu tym stwierdził, że przedmiotowy obowiązek rozbiórki wynika z w/w decyzji Wiceprezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Ponieważ obowiązek ten nie został przez S. S. wykonany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 4 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 i art. 127 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na S. S. jako właścicielkę nieruchomości położonej przy ul. B w R.- [...] grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na dokończeniu rozbiórki budynku zgodnie z w/w decyzją Wiceprezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Jednocześnie wezwał S. S. do wykonania obowiązku rozbiórki pod rygorem jego wykonania zastępczego. W zażaleniu na to postanowienie S. S. zarzuciła, że została pozbawiona dostępu do nieruchomości z objętymi postępowaniem obiektami gospodarczymi. Dlatego też nie jest w stanie ich rozebrać do czasu ustanowienia służebności drogi koniecznej o którą wystąpiła do sądu powszechnego. Podniosła także, że wniosła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez nią odwołania od decyzji o odmowie uchylenia orzeczonego dnia [...] r. nakazu rozbiórki spornych budynków (wydanej w postępowaniu wznowieniowym), która nie została dotychczas rozpoznana. W konsekwencji wniosła o zawieszenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] otrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania podając m.in., że postanowieniem z dnia 10 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2180/02 NSA odrzucił skargę S. S. na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki obiektów. Dalej zaś stwierdził, że zażalenie nie może być uwzględnione gdyż nie zachodzi w sprawie żaden z przypadków określonych w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Sądu S. S. wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r. Zarzuciła, iż nakaz rozbiórki obiektów został orzeczony bezprawnie gdyż były one w dobrym stanie technicznym. Bezpodstawnie została też pozbawiona przez sąd powszechny służebności drogi koniecznej do swojej działki. Podtrzymała twierdzenie, że skoro nie ma dostępu do budynków to nie może ich rozebrać. Nadto stwierdziła, że skoro szkody górnicze w budynkach spowodowała "A", to na nią powinien być nałożony obowiązek wykonania rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i co do zasady jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji orzekania w sprawach szkód górniczych. Podniósł także, że również wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...] skarżąca została zobowiązana do rozbiórki budynku objętego kwestionowanym postępowaniem egzekucyjnym. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca może uzyskać zgodę na wejście na teren sąsiedniej działki celem dokonania rozbiórki budynku, występując z żądaniem opartym na treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienia organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek z innych względów niż podniesiono w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. Dokonując tej kontroli Sąd stwierdził, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W takiej sytuacji prawdopodobne jest też wydanie tych postanowień z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 15 § 1 tej ustawy warunkiem wszczęcia egzekucji jest wcześniejsze przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jak wynika zaś z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, do którego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia (art. 28 § 3). Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 33 pkt 7). W świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych spełnienie przedstawionych wyżej wymogów budzi zasadnicze wątpliwości. Kwestie te nie znalazły też, z naruszeniem treści art. 104 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa oraz w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należytego odzwierciedlenia w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji. W tym względzie należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że nie wiadomo w oparciu o jaki tytuł wykonawczy jest prowadzona egzekucja w toku której postanowienia te zostały wydane. W aktach znajdują się bowiem dwa tytuły wykonawcze, które mogą być ewentualnie brane pod uwagę, tj. tytuł wykonawczy z dnia [...] r. (karta [...] akt organu I instancji) i z dnia [...] r. (karta[...] tych akt – oba w kserokopiach). Oba jako zobowiązanych wskazują oprócz skarżącej, również H. B. i A. S., gdy tymczasem upomnienie z dnia [...] r. zostało skierowane jedynie do S. S.. W aktach brak jest dowodu doręczenia skarżącej tego upomnienia oraz dowodu doręczenia tytułu wykonawczego. O dowodach tych brak jest też mowy w wydanych postanowieniach o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Za tytuł wykonawczy odnośnie obowiązku dokończenia rozbiórki nie może być uznany zdaniem Sądu tytuł nr [...] z dnia [...]r. (karta [...] akt I instancji), gdyż został on wystawiony już po wydaniu postanowienia o ukaraniu grzywną. Jego legalność budzi zresztą zasadnicze wątpliwości również z innych względów. Na stronie [...] akt organu II instancji znajduje się bowiem jego kserokopia na której treść obowiązku (poz. [...]) obciążającego zobowiązaną nie odpowiada treści na oryginale tytułu (na którym widać zresztą wyraźnie dopisane inną barwą tuszu sformułowanie "ściągnięcie grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł"). Najprawdopodobniej zatem tytuł ten został wystawiony dla egzekucji wymierzonej grzywny. Zdziwienie budzi jednak fakt, że został on wystawiony [...] r. w sytuacji gdy termin uiszczenia grzywny upływał dopiero [...] r. Biorąc pod uwagę treść tytułów wykonawczych z dnia [...] r. i z dnia [...] r. należy zważyć, że nie obejmują one czwartego współwłaściciela objętych postępowaniem budynków, wymienionego w decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tych tytułów (decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...] r.) tj. I. M.. Jeżeli po wydaniu tej decyzji doszło do zmian po stronie właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości, to należało to w odpowiedni sposób wykazać i omówić, zwłaszcza w sytuacji gdy w decyzji tej nie wskazano numeru geodezyjnego działki na której znajdują się objęte nakazem rozbiórki budynki (co uniemożliwiałoby ewentualnie dokonanie w tym względzie ustaleń w oparciu o inne znajdujące się w aktach dokumenty, m.in. odpisy z ksiąg wieczystych). Zastosowanie powinna mieć w takiej sytuacji treść art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którą to kwestię wyjaśnią i ewentualnie zastosują tę normę prawną organy orzekające przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności. Wreszcie należy zwrócić uwagę, że skoro objęty egzekucją obowiązek polega na wykonaniu rozbiórki budynków mieszkalnych, a w zasadzie ich pozostałych do rozbiórki części, to grzywna w celu przymuszenia powinna być wymierzona w wysokości wynikającej z treści art. 121 § 5 ustawy, którego to przepisu organy orzekające w ogóle nie powołały. Nic też nie wskazuje aby stanowił on faktycznie podstawę wydanych postanowień, a to w sytuacji gdy nie zawarto w nich stosownych obliczeń, a z akt nie wynikają też dane które podstawę takich obliczeń mogłyby stanowić. Z tych wszystkich względów postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. W odniesieniu do zarzutów skargi należy natomiast stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. Bezskuteczne jest zatem kwestionowanie przed tym organem zasadności decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a do tego zmierzały zarzuty skarżącej. W świetle treści art. 56 § 1 omawianej ustawy brak było też podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z tego powodu, iż skarżąca wniosła skargę do Sądu na orzeczenie wydane w postępowaniu wznowieniowym, którego przedmiotem była decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zasadnie też zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że skarżąca mogła skorzystać z uprawnień wynikających z treści art. 47 Prawa budowlanego, gdyby przyjąć, jak twierdzi, że nie miała ona dostępu do nieruchomości na której znajduje się objęty nakazem rozbiórki budynek. Z akt administracyjnych nie wynika jednak aby skarżąca z takiej możliwości miała zamiar skorzystać. W sprawie nie zachodziła zatem sytuacja o jakiej mowa w art. 33 pkt 5 i art. 59 § 1 pkt 5 ustawy. Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.