II SA/Gl 644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi R. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. W dniu [...] r. R. S. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z budową zbiornika na nieczystości realizowanej w miejscowości Z. przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, uzupełnieniu, zgodnie z postanowieniem organu z dnia [...] r., złożonego projektu, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany zamienny na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art.36a i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) a w uzasadnieniu stwierdził, w zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane inwestor na każdym etapie prowadzonej budowy może wystąpić o zmianę decyzji. W związku z zamiarem dokonania istotnych odstąpień od zatwierdzonego decyzją nr [...] projektu budowlanego (w zakresie wysokości w związku z zamierzoną nadbudową) złożył stosowny wniosek, przedkładając jednocześnie projekt budowlany zamienny. Projektant, zgodnie z art. 20 ust. 4 cytowanej ustawy, złożył oświadczenie o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt ten zgodny jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., który dopuszcza nadbudowę oraz spełnia wymogi określone w § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, a nadto jest kompletny i sporządzony przez uprawnioną osobę. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nie może odmówić wydania decyzji, w przypadku stwierdzenia, iż przedłożony projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 35 ustawy. Stąd należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i J. Z. Zarzucili naruszenie przez organ przepisów: - art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 7. art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak merytorycznego uzasadnienia (tak prawnego jak i faktycznego) decyzji oraz wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany mimo wcześniejszej decyzji odmawiającej takiego zatwierdzenia (w sytuacji braku zmiany okoliczności faktycznych i prawnych), - wydanie decyzji mimo braku wskazania zasadności zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, - wydanie tej decyzji bez dokonania wyjaśnienia pojęć rozbudowy i nadbudowy budynku, zasadności tej nadbudowy i rozbudowy w świetle zasad sztuki budowanej oraz bez skonkretyzowania zakresu tych robót i sposobu wykonania, a także z pominięciem i próbą obejścia zapisów § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania gminy. - naruszenie § 12 ust. 3 i ust. 4 cytowanego rozporządzenia w związku z art. 7, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę z pominięciem rygorów, jakie wynikają z wymienionego § 12 rozporządzenia. W konsekwencji w ocenie odwołujących doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując odwołanie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przepisy art. 36a ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostały w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W niniejszej sprawie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie łazienki od strony południowej oraz wiatrołapu od strony północnej. Wobec wniosku inwestora z dnia [...] r. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (rezygnacja z rozbudowy o łazienkę i nadbudowy) organ prawidłowo przeprowadził procedurę określoną w art. 32 do 35 ustawy Prawo budowlane i po sprawdzeniu przedłożonej dokumentacji projektowej stwierdził zgodność projektu zamiennego z § 8 pkt 1 lit.b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie określone zostały także inne parametry zabudowy, które w tym przypadku zostały spełnione. Odnosząc się do spornej kwestii zgodności planowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie organ stwierdził zgodność z § 12 ust. 3 pkt 3 a także z zapisem § 13 i § 60 a także z §§ 271- 273. Wbrew twierdzeniom odwołujących zaprojektowana wymiana ścian drewnianych od strony działki nr 1 na ściany z pustaków ceramicznych ocieplonych wełną mineralną nie stanowi odbudowy lecz zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego - remont (wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego). O przedmiocie i zakresie inwestycji decyduje inwestor, a odpowiedzialność merytoryczną za zawartość projektu ponosi projektant (składająca oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej). W niniejszej sprawie stwierdzono, że przepisy nie zostały naruszone. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zamienny zgodny jest zobowiązującymi przepisami i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niniejszy projekt spełnia też wymogi, o których mowa w art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie 1 i wymagania określone przepisami prawa, w tym przewidziane w art. 32 ust. 4, zgodnie z art. 35 ust. 4 organ orzekł jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli, reprezentowani przez pełnomocnika, R. Z. i J. Z. Zaskarżając decyzję Wojewody Śląskiego w całości zarzucono jej: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. - art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia zarówno prawnego jak i faktycznego decyzji spowodowane zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w konsekwencji wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w sytuacji: - przejęcie, że planowany zakres robót odpowiada założeniem remontu, - braku zmiany okoliczności, na podstawie których odmówiono zatwierdzenia projektu decyzją nr [...], - braku wskazania zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, - braku wyjaśnienia pojęć rozbudowa i nadbudowa budynku, a także wyjaśnienia czy jest ona zasadna w tym projekcie , - braku wzięcia pod uwagę usiłowania obejścia przez wnioskodawcę przepisów § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz uchwały nr [...] rady Gminy P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - naruszenie §12 ust. 3 pkt 3 wymienionego rozporządzenia w związku z art. 6, art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zamienny na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pominięciem rygorów, jakie wynikają z tych przepisów. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów, wskazując m.in. na błędne zakwalifikowanie niniejszej inwestycji jako remontu, pominięcie analizy pojęć rozbudowa i nadbudowa obiektu oraz wyjaśnienia zastosowania w sprawie art. 36 a Prawa budowlanego. Podkreślono też całkowicie pominięcie w sprawie sprawdzenia czy przedmiotowy proces budowlany nie będzie stanowił zagrożenia dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości poprzez ominięcie zapisów § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 5 października pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację. Podkreślił, że Wojewoda nie wykazał związku pomiędzy zakresem wnioskowanych prac a budową nowej ściany, nie wykazał również konieczności zastosowania przepisów dotyczących istotnych odstępstw projektu budowlanego. Pełnomocnik uczestników postępowania wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, że kwestia odległości budynku od granicy działki wynika z faktu rozgraniczenia geodezyjnego działek, w związku z czym dom stojący od 100 lat znalazł się w granicy nieruchomości. Projekt budowlany został przygotowany przez uprawnioną osobę . W jego ocenienie wpływa on na sytuację skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze z.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Zgodnie z przepisem art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Według ust. 3 tego przepisu do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 32 do 35 ustawy. Z kolei w myśl art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Okoliczności spełnienia przez inwestora tych wymagań zostały wykazane w toku postępowania. Inwestor decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. uzyskał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z budową zbiornika na nieczystości na nieruchomości położonej w miejscowości Z. przy ulicy [...]. Wobec zamiaru dokonania istotnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym w dniu [...] r. wystąpił z wnioskiem o zmianę wymienionej decyzji o pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego, składając jednocześnie projekt budowlany zamienny. Wobec stwierdzonego braku określenia obszaru oddziaływania obiektu - zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - organ wezwał inwestora do jego usunięcia poprzez dołączenie wymaganego dokumentu, a po jego przedłożeniu, kwestionowaną decyzją zatwierdził projekt zamienny na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Mimo zastrzeżeń skarżących organy obu instancji pozytywnie oceniły przedłożony, uzupełniony projekt budowlany stwierdzając, iż po sprawdzeniu wniosku i projektu budowlanego pod względem formalnym oraz po jego merytorycznej ocenie pod kątem wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także innymi przepisami planowania przestrzennego a także przepisami ustawy Prawo budowlane - np. pod względem kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi, nie stwierdzono podstaw do wydania decyzji odmownej. Projektowana rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego zgodna jest z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w gminie P.. Zapewnia też wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Inwestycja nie narusza regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., pozostając w zgodzie z § 12 ust. 3 ust. 3, § 13, § 60 i §§ 271 do 273 rozporządzenia. Organ uznał, że przedłożony został kompletny projekt wraz z niezbędnymi oświadczeniami, spełnia wszystkie wymagania wskazane w przepisach (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Mając powyższe na uwadze zgodnie z ust. 4 tego artykułu zatwierdził przedłożony projekt i udzielił wnioskowanego pozwolenia na dobudowę. W działaniu organów Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić, może jedynie z zastrzeżeniem, że zaprojektowana wymiana ścian drewnianych od strony działki nr 1 należącej do skarżących, na ściany z pustaków ceramicznych ocieplonych watą mineralną, nie stanowić będzie remontu, ale przebudowę zdefiniowaną w art. 4 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Na wykonanie tych robót wystąpiono o uzyskanie pozwolenia na budowę, a zmiana w tym zakresie nie wpływa istotnie na stanowisko w sprawie. Nie jest więc na tyle istotna by być uwzględniona w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można podzielić zarzutów strony skarżącej, iż organ nie zbadał sprawy i doprowadził do zatwierdzenia projektu niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Nie podlega wątpliwości, że przy ocenie i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zakres obowiązków organu w takim postępowaniu określa art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie może być także kwestionowany fakt, iż przy zmianie istotnych parametrów udzielonego pozwolenia na budowę, a o tym decyduje sam inwestor, dla rozpoczęcia robót budowlanych niezbędne jest uprzednie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie inwestor zmienił pierwotne zamierzenie inwestycyjne i stąd wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Organ, jak wskazano powyżej, w pierwszej kolejności dokonał sprawdzenia inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Przyznać należy, że plan ten wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy (§ 8 ust. 1 lit.a), a przedmiotowa inwestycja narusza to ustalenie. Jednak w § 8 pkt 1 lit.b tego planu ustalono zasady zagospodarowania terenów dla obiektów budowlanych lub ich fragmentów znajdujących się w pasie między drogą publiczną a linią zabudowy - dopuszczając możliwość ich rozbudowy, nadbudowy i przebudowy bez zbliżania się do drogi publicznej, z zachowaniem ustaleń niniejszego planu dotyczących zasad kształtowania zabudowy na danym terenie. Także w § 28 dotyczącym terenów oznaczonych symbolami MN, w tym 46MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w pkt 6 dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej nadbudowy, rozbudowy i przebudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników wymienionych w pkt 4 i pkt 5. Potwierdzając, iż rozbudowa i nadbudowa dotyczy obiektu istniejącego należy potwierdzić jego sytuowanie dopuszczone miejscowym planem. Odnosząc się z kolei do zamierzonych robót budowlanych zasadnie organy sprawdziły, czy obiekt spełnia pozostałe wskazane w planie wskaźniki i parametry, zasadnie przyjmując, iż wszystkie wymagania w tym zakresie zostały uwzględnione i spełnione w przedłożonym projekcie zamiennym. Projekt przewiduje bowiem spełnienie wskaźników: intensywności zabudowy przy 50% powierzchni działki określając ją na 7%, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej przy 30% powierzchni działki - pozostawiając 92% powierzchni biologicznie czynnej, oraz wskazując wysokość zabudowy na 6,90m i dach dwuspadowy o kącie nachylenia 30º. Projektowany budynek będąc zlokalizowanym w pasie między drogą publiczną a linią zabudowy nie przewiduje zbliżenia się do drogi. Nie może zatem w takich okolicznościach być mowy o naruszenia przepisów obowiązującego miejscowego planu. Nie zostały też, wbrew twierdzeniom skarżących, naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Sporna inwestycja zgodna jest z § 12 ust. 3 pkt 3. Zachowane bowiem zostały dotychczasowe wymiary obiektu. Inwestycja nie narusza też zapisów § 13 i § 60 rozporządzenia w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania - naturalnego oświetlenia budynku na działce sąsiedniej. Budynek skarżących oddalony jest bowiem od projektowanego o 10m. Spełnione też zostały wymagania przeciwpożarowe wobec zlokalizowania budynku w granicy działki określone w §§ 271 do 273 rozporządzenia. M.in. spełnieniu tego wymogu ma służyć zaprojektowana wymiana ściany drewnianej na ścianę z pustaków ceramicznych dodatkowo ocieploną wełną mineralną o odporności REI- 40. Stąd w ocenie składu orzekającego brak jest podstawy do uznania za zasadny zarzutu braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej odporności ogniowej. Uwzględniając powyższe zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego należy stwierdzić, iż właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwoleniu na rozbudowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Okoliczności spełnienia przez inwestora tych wymagań zostały bowiem wykazane. Nie można także podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Przedłożony w sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszelkie podnoszone wątpliwości, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził w sposób nie budzący wątpliwości, iż sprawa kwalifikuje się do pozytywnego zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. W zakresie zarzutu braku odniesienia się do uprzednio wydanej decyzji nr [...], którą odmówiono zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, należy wyjaśnić, iż w sprawie został złożony nowy wniosek i nowy projekt budowlany zamienny nie przewidujący, jak poprzedni odbudowy lecz przebudowę - nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku. Okoliczności spełnienia przez ten projekt ustawowych wymogów zostały wykazane powyżej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.