II SA/Gl 645/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie naprawienia szkody wyrządzonej na gruncie przy realizacji prac objętych pozwoleniem wodnoprawnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r. o nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie złotych: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 188 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), Starosta Ż. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania "A" z siedzibą w P. do usunięcia skutków dewastacji działek nr A i B oraz wypłaty z tego tytułu odszkodowania na rzecz J. D., w związku z udzielonym przez Starostę Ż. pozwoleniem wodnoprawnym dla "A" na udrożnienie koryta rzeki X i pobór nadmiaru kruszywa. W uzasadnieniu powołano się na wyrok Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. o sygn. akt [...] oddalający powództwo J. D. o odszkodowanie za dewastację w/w działek oraz na decyzję z [...] r. ustalającą linię brzegową rzeki X. Nadto organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie szkoda powstała wskutek trwałego i naturalnego zajęcia gruntu działki nr A w związku z powodzią w [...]r., zatem jej naprawienie następuje w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Również kwestia odszkodowania za zdewastowanie działki nr B może być załatwiona wyłącznie na drodze cywilnej, zatem prowadzone postępowanie na drodze administracyjnej należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wobec wniesionego przez J. D. odwołania, w którym zarzucono obrazę art. 105 kpa i niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że działka nr A stała się własnością Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...]r. o nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano na regulację art. 17 ust. 2 Prawa wodnego i podkreślono brak właściwości Starosty Ż. do prowadzenia przedmiotowego postępowania, gdyż roszczenia z tytułu trwałego i naturalnego zajęcia gruntu przez wodę winny być kierowane do sądu powszechnego. Na powyższą decyzję ostateczną została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga przez J. D., w której zarzucono obrazę przepisów art. 105 kpa poprzez błędne uznanie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania; niewyjaśnienie okoliczności sprawy i niezapoznanie strony z materiałem dowodowym; naruszenie art. 17 ust. 1 Prawa wodnego przez przyjęcie niezgodnego ze stanem rzeczywistym zajęcia gruntu pod wodę w sposób trwały i naturalny zamiast jako efekt dewastacji terenu; obrazę art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 12 w zw. z art. 17 Prawa wodnego poprzez powoływanie się na wyrok Sądu Rejonowego w Ż., który nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W czasie gdy sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006r. o sygn. akt II S.A./Gl 646/05 uchylono decyzję Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej rzeki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że zarówno ona jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Ż. dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, a wniesiona skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do meritum rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że przesłanki naprawiania szkód zostały określone w art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). W dacie orzekania przez organy obu instancji ówczesny art. 16 Prawa wodnego stanowił, że właściciel wody nie nabywa praw do gruntów pokrytych przez wodę podczas powodzi. Natomiast właścicielowi gruntów zalanych podczas powodzi, z zastrzeżeniem ust. 3, nie przysługuje z tego tytułu odszkodowanie od właściciela wody (zmiana brzmienia art. 16 ust. 2 poprzez wyrugowanie zawartego w nim zastrzeżenia nastąpiła z dniem 30 lipca 2005r.). Odszkodowanie na warunkach określonych w ustawie przysługuje mu w sytuacji gdy grunty zostały zalane podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub właściciela urządzenia wodnego. Dlatego też koniecznym było dokładne i jednoznaczne ustalenie czy zdewastowanie terenu nastąpiło podczas powodzi w [...]r. – jak uzasadnia swe rozstrzygnięcia organ, czy też – jak podkreśla to skarżący w wyniku działalności Przedsiębiorstwa "A" z siedzibą w P. w związku z udzielonym przez Starostę Ż. pozwoleniem wodnoprawnym na udrożnienie koryta rzeki X i pobór nadmiaru kruszywa. Powyższe zagadnienia stanowią bowiem podstawową okoliczność warunkującą tryb i dopuszczalność dochodzenia roszczeń odszkodowawczych skarżącego. Nadto wskazać należy, że art. 17 Prawa wodnego stanowi, że jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. W powyższym przypadku dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody na warunkach określonych w ustawie. Zatem w razie naruszenia ustanowionych zasad gospodarowania wodą czy też prawa własności w związku z tą gospodarką wodną ustawa wyposaża organy władzy samorządowej w uprawnienia służące wymuszeniu ich powstrzymania lub usunięcia. Jeżeli spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3). W przypadkach zamierzeń zasadniczo ingerujących w stosunki wodne ustawa nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122). Szeroki zakres oddziaływania administracyjnego na właścicieli gruntów w przedmiocie gospodarowania przez nich zasobami wodnymi idzie w parze z regulacją dochodzenia roszczeń z tym związanych, wyraźnie preferując tryb administracyjny. W myśl bowiem art. 186 ust. 1 Prawa wodnego w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3 tego artykułu tj. na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Przepis ten dzieli zatem szkody na: wymienione w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 Prawa wodnego i inne. Te pierwsze to – jak wyżej wskazano - albo szkody spowodowane zalaniem gruntu właściciela wodami powodziowymi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub właściciela urządzenia wodnego, albo szkody spowodowane zalaniem wodą powierzchniową płynącą lub wodą morza terytorialnego, względnie morskimi wodami wewnętrznymi, w wyniku czego następuje trwałe zajęcie, w sposób naturalny, gruntu. W obu przypadkach właścicielowi przysługuje odszkodowanie "na warunkach określonych w ustawie", co oznacza odesłanie do art. 186 ust. 2 Prawa wodnego, przewidującego ograniczenie naprawienia szkody do strat poniesionych przez poszkodowanego, a zatem z wyłączeniem utraconych korzyści. Takie przeciwstawienie szkód określonych w art. 16 ust. 3 i 17 ust. 1 i innych w kontekście art. 186 ust. 3 Prawa wodnego pozwala przyjąć, że te "inne" nie mogą być dochodzone przed sądem dopóty, dopóki nie zapadnie ostateczna decyzja administracyjna w tym względzie albo decyzja taka nie zapadnie w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody. Zróżnicowana jest jedynie właściwość organów, przed którymi szkoda może być dochodzona, w zależności od tego, czy jest ona następstwem wydania pozwolenia wodno-prawnego, czy innych zdarzeń. W konsekwencji przyjąć należy, że roszczenie o naprawienie szkody - poza przypadkami, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 - może być dochodzone przed sądem nie wcześniej, niż po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego (vide: uchwała SN z 4.06.2004, III CZP 27/04, OSNC 2005/7-8/119). Reasumując zatem powyższe uwarunkowania prawne należy skonstatować, że roszczenie o naprawienie szkody spowodowanej zdewastowaniem nieruchomości na skutek działalności innego podmiotu w oparciu o uzyskane wcześniej pozwolenie wodnoprawne może być dochodzone przed sądem po wyczerpaniu trybu postępowania administracyjnego. Dlatego też wobec wniosku J. D. datowanego z dnia [...] 2000r. o usunięcie skutków dewastacji działek stanowiących jego własność lub o wypłatę odszkodowania bądź wykup tych nieruchomości koniecznym było dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i zasadności podnoszonych żądań. W uzasadnieniu swego wniosku strona wskazała bowiem, że nieruchomość została zdewastowana w następstwie działań "A" sp. z o.o. prowadzonych w oparciu o pozwolenie wodno prawne. Nadto wskazywano także na rozbieżności robót wykonanych przez Spółkę w stosunku do projektowanych oraz na zawyżone ilości wykopów, a zmniejszone ilości zasypów co – jak wynika z akt sprawy – miało wpływ na stabilizację terenów nadbrzeżnych. Wobec tak sprecyzowanych zarzutów niedopuszczalnym było uznanie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i w konsekwencji jego umorzenie. Podnoszone bowiem żądania skarżącego winny znaleźć odzwierciedlenie w merytorycznym rozstrzygnięciu. Wskazane uchybienia prowadzą do wniosku, że zarówno kontrolowana decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Ż., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i procesowego, co w konsekwencji miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Uchylenie zaś tych decyzji nakłada na organy obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wyżej omówionych wskazań i oceny prawnej. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji. Po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Koszty postępowania zasądzono stosownie do postanowień art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powyższej ustawy .