II SA/Gl 645/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant Joanna Małachowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody S. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie uznania za zasadną skargi na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. oddala skargę. Rada Miasta Z. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie skargi na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Uchwała, jak wskazała Rada Miasta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z zm.) i art. 229 i następne kpa. Przedmiotową uchwałą Rada uznała za zasadną skargę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] roku na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. i postanowiła o wystąpieniu do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do terminowego załatwienia spraw. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. nr [...] – jako sprzecznej z art. 37 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z zm.) oraz art. 65 kpa. Motywując rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda podniósł, iż z treści uzasadnienia uchwały Rady Miasta Z. wynika, że skarga uznana tą uchwałą za zasadną, dotyczyła niezałatwienia w terminie sprawy rozbiórki samowolnie wybudowanego magazynu prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Problematykę "skargi" na bezczynność organu w toku postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 37 i 38 kpa. Wynika z nich, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego – stosownie do art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego – jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Oznacza to, że Rada Miasta Z. nie była właściwa do rozpatrzenia skargi Zarządu Dzielnicy [...], a powinna zgodnie z art. 65 kpa wydać postanowienie o przekazaniu skargi do organu właściwego to jest Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w terminie 7 dni od jej otrzymania. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę złożyła Gmina Miejska Z. reprezentowana przez Prezydenta Miasta Z. Do skargi dołączono uchwałę Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...], podjętą w oparciu o art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także naruszeniem art. 37 § 1 i 65 kpa. Naruszenie art. 37 § 1 kpa zdaniem skarżącej polegało na błędnym przyjęciu, że podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego, w tym wypadku Zarząd Dzielnicy [...], może wnieść do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Natomiast naruszenie art. 65 kpa na błędnym przyjęciu, że obowiązkiem Rady Miasta Z. było wydanie postanowienia o przekazaniu skargi do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Natomiast zdaniem skarżącej była ona kompetentna do załatwienia skargi Zarządu Dzielnicy [...] bowiem skarga o której mowa w przepisach kpa może również dotyczyć nieterminowego załatwienia sprawy, co wynika wprost z treści przepisu art. 227 kpa. Z uwagi na powyższe uchwała nr [...] nie jest sprzeczna z art. 37 § 1 kpa, ani art. 65 kpa, a w związku z tym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie przyjął domniemania, iż zarząd Dzielnicy [...] jest stroną postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego. O istnieniu legitymacji do złożenia "skargi" na bezczynność rozstrzyga organ wyższego stopnia nad organem, którego "skarga" dotyczy, tj : Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Skarga na nieterminowe załatwienie sprawy w trybie art. 227 kpa ogranicza się do przypadków bezczynności naczelnego organu administracji lub samorządowego kolegium odwoławczego. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżąca podtrzymując skargę podniosła, że w postępowaniu skargowym nie obowiązuje art. 65 kpa lecz art. 231 kpa. Wyraziła także pogląd, że wobec faktu wydania spornej uchwały w trybie działu VIII kpa organ nadzoru nie jest władny do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego takiej uchwały. Na uzasadnienie tego ostatniego stanowiska skarżąca powołała postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – sygn. II SA/Gl 102/07 – oraz w Olsztynie – sygn. akt II SA/OL 728/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., zwanej dalej p.p.s.a. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje badanie legalności uchwał organów gminy przez organ nadzoru, do którego należy wojewoda ( art. 86 i 90 ust. 1 ). W ramach sprawowanego nadzoru wojewoda bada zgodność z prawem każdej uchwały ( zarządzenia ) organu gminy i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały ( zarządzenia ) w razie uznania, że są one sprzeczne z prawem, wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały ( zarządzenia – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jeśli zaś wojewoda oceni, że sprzeczność jest nieistotna, ogranicza się do wskazania, iż uchwałę ( zarządzenie ) wydano z naruszeniem prawa ( art. 91 ust. 4 ). Powyższe uprawnienie wojewody, jako organu nadzorczego nad działalnością gminną, należy do jego własnych kompetencji i nie jest uzależnione od przedmiotu uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym objęte są wszystkie uchwały i zarządzenia bez względu na ich przedmiot, charakter i treść. Za taką wykładnią przemawia fakt, że ustawodawca w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odmiennie niż to uczynił w art. 101 ust. 1 tej ustawy, nie ograniczył zakresu nadzoru przez określenie charakteru uchwał, które objęte są tym nadzorem ( por. Trybunał Konstytucyjny – wyrok z 9 grudnia 2003 roku – P9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100 ). Skoro więc każda uchwała organu gminy, niezależnie od jej przedmiotu, jest objęta zakresem nadzoru wojewody, to i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności takiej uchwały ( rozstrzygnięcie nadzorcze ) może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc rozstrzygnięcie nadzorcze, które w przypadku zaskarżenia przez uprawniony podmiot zawsze podlega kontroli sądu administracyjnego, może dotyczyć także uchwały organu gminy nie należącej do zakresu administracji publicznej, a tym samym nie podlegającej samej z siebie kognicji sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy przede wszystkim stwierdzić, że odbywa się ona pod kątem legalności, a więc zgodności z prawem, przy czym sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i bada akt nadzoru zarówno pod kątem zarzutów skarżącego, jak też ewentualnych innych naruszeń pominiętych w skardze ( art. 134 § 1 ppsa ). W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru sąd bada czy został on wydany z naruszeniem prawa, a w szczególności czy naruszenie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu samorządu gminnego zakwestionowanego aktem nadzoru. Podstawą uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem stwierdzenie, że organ nadzorczy, poprzez błędną interpretację norm prawnych wadliwie zakwestionował legalność uchwały organu gminy. W ocenie składu orzekającego taka podstawa nie zachodzi w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięciem tym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] roku w przedmiocie skargi na powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z uwagi na brak właściwości Rady do rozpoznania tej skargi i wskazano na organ właściwy – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nie doszło więc – w ocenie Sądu – do nieuzasadnionego zakwestionowania uchwały nr [...], bowiem Rada Miasta Z. istotnie nie była właściwa do rozpatrzenia skargi na powiatowego inspektora nadzoru budowlanego chociaż z przyczyn innych niż to wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Z treści pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] roku wynika, że jego przedmiotem była skarga na niewłaściwe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Na podstawie art. 222 i 227 kpa pismo tej treści powinno być potraktowane jako skarga. Właściwość organów w kwestii rozpatrywania i załatwiania skarg w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII Kpa została określona w art. 229. Artykuł 229 pkt 4 kpa stanowi, że właściwym do rozpatrzenia skarg na kierowników służb inspekcji jest rada powiatu, z wyłączeniem jednak spraw, o których mowa w pkt 2, to jest spraw należących do zakresu zadań administracji rządowej, w stosunku do których organem właściwym pozostaje wojewoda. W zakresie nadzoru budowlanego jest to Wojewoda działający przy pomocy wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej pozostającej pod zwierzchnictwem starosty ( w miastach na prawach powiatu, a takim jest miasto Z. – Prezydenta ), ale w sferze administracji rządowej wykonuje na obszarze województwa określone ustawami zadania z zakresu administracji rządowej ( art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie – t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 z zm.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że skargę złożoną na powiatowego inspektora nadzoru budowlanego powinien rozpatrzyć wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Rada Miasta Z. naruszyła więc w sposób istotny obowiązujące przepisy, co uprawniało Wojewodę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – Rada Miasta Z. powinna zgodnie z art. 231 kpa, odnoszącym się do tzw. trybu skargowego, jako niewłaściwa do rozpatrzenia skargi, przekazać ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, właściwemu organowi, zawiadamiając o tym skarżącego. W związku z treścią pisma procesowego skarżącej Gminy z dnia [...] roku należy stwierdzić, że istotnie działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII kpa nie są objęte kognicją (bezpośrednią ) sądu administracyjnego. Nie są to bowiem akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 ppsa. Jednakże, jak argumentowano wyżej, Wojewoda jest uprawniony do zastosowania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do każdej uchwały organu gminy, a z kolei każde rozstrzygnięcie nadzorcze podlega kontroli sądu administracyjnego ( por. powołane orzeczenie TK z 9 września 2003 roku ). Odnosząc się do powołanych przez skarżącą orzeczeń innych sądów administracyjnych ( pismo z [...] roku ) należy wskazać, że poglądami w nich wyrażonymi obecny skład orzekający nie jest związany, a nadto iż nie zostały one wydane w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Kierując się powyższą argumentacją, na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji.