II SA/Gl 645/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 12 marca 2024 r. nr GKI.7220.1.17.2023 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszenia pracy geodezyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 12 marca 2024 r., nr GKI.7220.1.17.2023 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Starosty [...] . (dalej "Starosta" lub "Organ pierwszej instancji") z 11 października 2023 r., nr [...] i umorzył postępowanie Organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszenia pracy geodezyjnej [...], dokonanego przez wykonawcę R. P. (dalej "Skarżący"). Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 12b ust. 1 pkt 1, art. 12b ust. 8, art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.; dalej "p.g.i.k."). W uzasadnieniu decyzji Organ pierwszej instancji wskazał, że 26 października 2022 r. Skarżący zgłosił prace geodezyjne i kartograficzne obejmujące 26.8462 ha w obrębie ewidencyjnym W., jednostka ewidencyjna M. W oznaczonym przez Skarżącego obszarze znajduje się 46 działek, stanowiących odrębne nieruchomości opisane w 42 księgach wieczystych, stanowiące własność różnych podmiotów. Jako cel pracy Skarżący podał sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości. Następnie 26 kwietnia 2023 r. Skarżący złożył do weryfikacji wyniki zgłoszenia pracy geodezyjnej, w tym mapy z projektami podziału nieruchomości. W protokole kontroli z 26 maja 2023 r. wskazano nieprawidłowości w przekazanych materiałach, w tym naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 12 ust. 2b p.g.i.k. Skarżący został pouczony, że powinien złożyć odrębne zgłoszenia dla każdej z nieruchomości. Skarżącemu zwrócono operat (protokół weryfikacji nr [...]). Skarżący 20 lipca 2023 r. ponownie złożył do weryfikacji wyniki zgłoszenia pracy geodezyjnej, w tym mapy z projektem podziału nieruchomości, zawarte na jednym arkuszu. Przeprowadzona 9 sierpnia 2023 r. weryfikacja zakończyła się wynikiem negatywnym (protokół weryfikacji nr [...]). Kolejne złożenie operatu miało miejsce 18 sierpnia 2023 r. Przeprowadzona 6 września 2023 r. weryfikacja zakończyła się wynikiem negatywnym, a operat został zwrócony Skarżącemu (protokół weryfikacji nr [...]). Skarżący 15 września 2023 r. ponownie złożył do weryfikacji wyniki zgłoszenia pracy geodezyjnej. Do zawiadomienia o przekazaniu wyników prac geodezyjnych załączył odwołanie od protokołu weryfikacji z 6 września 2023 r. Dodatkowo 20 września 2023 r. złożył to odwołanie w formie papierowej. W odwołaniu Skarżący wyjaśnił, że operat został sporządzony w celu realizacji umowy z 25 października 2022 r. zawartej z Gminą M. Przedmiotem umowy jest wydzielenie drogi gminnej z nieruchomości położonych w obrębie W., obejmujących 46 działek. Zgodnie z art. 12 ust. 2b pkt 1 i 2 p.g.i.k. wykonane prace znajdują się na obszarze jednego powiatu oraz służą realizacji jednego celu jakim jest ten podział. Z umowy nie wynika ile postępowań administracyjnych będzie prowadzonych w celu nabycia przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem Skarżącego wskazane w protokole weryfikacyjnym z 6 września 2023 r. przepisy art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f), art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 12 ust. 2b pkt 1 i 2 oraz art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k. nie powinny być stosowane bowiem w wyniku pracy geodezyjnej powstała jedna mapa z projektem podziału (celem pracy jest sporządzenie mapy z projektem podziału, prace wykonane są na obszarze powiatu [...] i zostały objęte jednym zgłoszeniem). Ponadto Skarżący powołał się na pkt 5 protokołu, w którym pozytywnie zweryfikowano kompletność przekazanych wyników prac. Skarżący wniósł o przyjęcie operatu do zasobu lub wydanie decyzji o odmowie jego przyjęcia. Przeprowadzona 25 września 2023 r. weryfikacja zakończyła się wynikiem negatywnym (protokół weryfikacji nr [...]). Skarżący został poinformowany, że złożone przez niego odwołanie zostanie rozpatrzone w przewidzianym do tego trybie. Co do pkt 5 protokołu z 6 września 2023 r., Starosta wyjaśnił, że uwaga w nim zawarta dotyczy wyłącznie kompletności przekazywanych wyników zgłoszenia, tj. zgodności przekazanych dokumentów ze znajdującym się w operacie technicznym spisem treści. Zawiadomieniem z 26 września 2023 r. Skarżący ponownie przekazał operat techniczny, który został 3 października 2023 r. negatywnie zweryfikowany przez Starostę (protokół weryfikacji nr [...]). Skarżący do protokołu weryfikacji z 3 października 2023 r. nie ustosunkował się. W konsekwencji Starosta odmówił przyjęcia wyników pracy geodezyjnej Skarżącego. Wskazał, że wyniki pracy dotyczą wielu nieruchomości, stanowiących odrębny przedmiot własności, w wyniku czego mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera projekty podziału wielu nieruchomości, co narusza art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f) oraz art. 12 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. Wynikiem pracy służącej realizacji jednego celu powinna być jedna mapa z projektem podziału jednej nieruchomości objętej jednym postępowaniem administracyjnym. W odwołaniu od decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszenia pracy geodezyjnej. Wskazał, że przepis art. 12 ust. 1 p.g.i.k. nie określa ile map w wyniku prac geodezyjnych ma powstać i ile nieruchomości może zawierać dane opracowanie. W treści p.g.i.k. nie została zawarta żadna relacja pomiędzy ilością map z projektem podziału i ilością nieruchomości, które są przedmiotem opracowania. Oczywistym jest, że zapis "sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości" dotyczy wszystkich nieruchomości wskazanych w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. Ustawodawca postawił w tej kwestii tylko dwa warunki wynikające z art. 12 pkt 2b p.g.i.k. Mianowicie prace mają być wykonywane na obszarze jednego powiatu i mają służyć realizacji jednego celu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie Organu I instancji. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący wielokrotnie zawiadamiał Starostę o zakończeniu prac geodezyjnych, załączając do zawiadomień operat techniczny wraz z mapami zawierającymi projekt podziału nieruchomości celem weryfikacji. Za każdym razem Starosta sporządzał protokół weryfikacji, co uruchamiało procedurę, o której mowa w art. 12b p.g.i.k. Skarżący przekazując 15 września 2023 r. zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac wraz z operatem technicznym, jednocześnie pismem z 14 września 2023 r. ustosunkował się do protokołu weryfikacji nr [...] z 6 września 2023 r. Operat ulegał kolejnym modyfikacjom i w chwili wydania decyzji przez Starostę miał inną treść od tej, która została oceniona protokołem weryfikacji nr [...] W takim stanie faktycznym Organ pierwszej instancji nie mógł w drodze decyzji orzec o możliwości przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwagi na fakt, że operat w kształcie ocenionym protokołem z 6 września 2023 r. nie istniał. W celu zainicjowania postępowania administracyjnego musiałyby zajść okoliczności, o których mowa w art. 12b ust. 8 p.g.i.k., tj. kiedy organ nie uwzględni przedstawionego przez wykonawcę stanowiska. Każdorazowe przekazywanie przez wykonawcę wyników pracy w celu poddania ich procedurze weryfikacji rozpoczyna kolejną procedurę, w której wykonawca ma możliwość ustosunkowania się w określonym terminie, a organ w przypadku nieuznania jego stanowiska wydaje decyzję administracyjną. W chwili rozstrzygania przez Starostę obowiązywał protokół weryfikacji do treści którego Skarżący się nie odniósł. Brak było podstaw do wydania decyzji, gdyż Skarżący nie ustosunkował się do wyników weryfikacji operatu złożonego 26 września 2023 r., a tym samym nie zaistniały okoliczności wszczęcia postępowania zakończonego decyzją Starosty. Decyzja Starosty została wydana bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."). Skarżący w skardze na decyzję Organu odwoławczego wniósł o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 12b ust. 8 p.g.i.k. z uwagi na fakt, że Organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich zebranych dowodów oraz nie przeprowadził kompleksowego rozpoznania sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z aktualnym stanem faktycznym. W szczególności Organ odwoławczy nie uwzględnił, że Skarżący złożył operat techniczny 26 września 2023 r., a także pismem z tego samego dnia ustosunkował się do wyników weryfikacji tego operatu. Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na odebranie mu możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania i brak wskazania jakie działania powinien podjąć Organ pierwszej instancji. Zdaniem Skarżącego doszło także do naruszenia art. 12b ust. 8 p.g.i.k. poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do uznania, że Starosta nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie przyjęcia wyników prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżący nie ustosunkował się do protokołu weryfikacyjnego z 3 października 2023 r. Ustosunkowanie się przez Skarżącego do protokołu kontroli miało miejsce tylko raz i dotyczyło protokołu z 6 września 2023 r. (pismo Skarżącego z 14 września 2023 r.). W replice do odpowiedzi na skargę Skarżący podtrzymał swoje żądania i twierdzenia zawarte w skardze. Skarżący wyjaśnił, iż ustosunkowanie do protokołu weryfikacji operatu złożonego 26 września 2023 r. złożył drogą elektroniczną. Ponadto odrębne postępowanie nie powinno być wszczynane bowiem zgodnie z art. 7 k.p.a. organy zobligowane są do kompleksowego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia wszystkich poruszonych w nim kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej przez Skarżącego pracy geodezyjnej i umorzono w całości postępowanie przez Organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja Starosty została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w oparciu o stanowisko Skarżącego z 14 września 2023 r. było bezpodstawne bowiem dotyczyło ono protokołu weryfikacji nr [...] z 6 września 2023 r., a operat techniczny ulegał dalszym modyfikacjom. Skarżący zaś wskazuje, że 26 września 2023 r. złożył kolejny operat i jednocześnie poinformował Starostę, że jedna z jego uwag nie zostanie przez niego poprawiona i w takich okolicznościach wnosi o przyjęcie operatu lub wydanie decyzji odmownej. Skarżący był zatem przekonany, że odmowna decyzja Starosty dotyczy jego ostatniego oświadczenia odnoszącego się do protokołu weryfikacji operatu złożonego 26 września 2023 r. Zgłoszenie wyników pracy geodezyjnej i ich weryfikacja powinno odbywać się w ramach jednego postępowania bowiem zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji zobligowane są do kompleksowego rozpatrzenia sprawy. Na wstępie należy zatem przywołać przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie. Weryfikacja przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych następuje według procedury określonej w art. 12b p.g.i.k. W myśl art. 12b ust. 3 – ust. 4 p.g.i.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny. O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie zaś do art. 12b ust. 6 p.g.i.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Z kolei, przepis art. 12b ust. 7 p.g.i.k. stanowi, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 p.g.i.k.). Z zacytowanych wyżej regulacji wynika, że weryfikacja przekazanych przez wykonawcę wyników prac geodezyjnych jest realizowana przez organ administracji geodezyjnej w sformalizowanym trybie. Przy czym weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Postępowanie weryfikacyjne nie ma charakteru administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a., lecz materialno-techniczny z możliwością przekształcenia w postępowanie administracyjne, w przypadku określonym w art. 12b ust. 8 p.g.i.k. Warunkiem koniecznym do procedowania w trybie k.p.a. jest pisemne ustosunkowanie się wykonawcy prac do stwierdzonych w negatywnym protokole weryfikacji nieprawidłowości w przekazanych przez niego wynikach prac geodezyjnych w terminie 14 dni i nieuwzględnienie stanowiska wykonawcy przez organ. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a następnie wydanie decyzji w tym przedmiocie uzależnione jest m.in. od skorzystania przez wykonawcę prac geodezyjnych z uprawnień wynikających z art. 12b ust. 7 p.g.i.k. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 maja 2017 r., II SA/Go 221/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jeśli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy względem negatywnego wyniku weryfikacji to ma obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Postępowanie to powinno być prowadzone z zachowaniem wymogów wynikających z k.p.a. W szczególności organy mają obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Najistotniejszymi dowodami w takim postępowaniu są protokół weryfikacji oraz wyniki prac geodezyjnych zwrócone wykonawcy prac. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 12b ust. 8 p.g.i.k. do wszczęcia przez Starostę postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych przez Skarżącego wyników prac geodezyjnych. Skarżący wielokrotnie zawiadamiał Starostę o zakończeniu prac geodezyjnych, załączając do zawiadomień operat techniczny wraz z mapami zawierającymi projekt podziału nieruchomości celem weryfikacji. Za każdym razem Starosta negatywnie weryfikował wyniki zgłoszonych prac, zwracając Skarżącemu przekazany operat wraz z protokołem weryfikacji zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że Starosta wszczął postępowanie administracyjne w związku z nieuznaniem stanowiska Skarżącego z 14 września 2023 r., które odnosiło się do protokołu weryfikacji nr [...] z 6 września 2023 r. Tyle tylko, że Skarżący oprócz wniesienia pisemnych uwag do protokołu weryfikacji nr [...] ponownie zawiadomił Starostę o przekazaniu do weryfikacji wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej. W związku z tym zawiadomieniem Starosta dokonał weryfikacji przekazanego opracowania i na tę okoliczność sporządził 25 września 2023 r. protokół weryfikacji nr [...] Następnie Skarżący 26 września 2023 r. po raz kolejny przekazał operat techniczny, który został zweryfikowany przez Starostę 3 października 2023 r. (protokół weryfikacji nr [...]). Analizując protokoły weryfikacji nr [...] należy zauważyć, że nie zawierają one identycznych informacji o zakresie nieprawidłowości. W szczególności protokół weryfikacji nr [...] - co do którego pismem z 14 września 2023 r. ustosunkował się Skarżący - wskazuje na nieprawidłowości w szerszym zakresie (punkty 1-5 tabeli) niż protokół weryfikacji nr [...] (punkt 1 w tabeli). Z brzmienia przepisu art. 12b ust. 8 i 7 p.g.i.k. wynika, iż możliwość podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac ograniczona została przez ustawodawcę jedynie do tych przypadków, kiedy wykonawca przedkłada organowi na piśmie własne stanowisko, w którym ustosunkowuje się do wyników weryfikacji. W przypadku natomiast, gdy wykonawca prac geodezyjnych uwzględni jedynie w części uwagi zawarte w protokole weryfikacji, i przekaże do właściwego organu poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 p.g.i.k., a także dołączy do niego stanowisko, w którym ustosunkowuje się do części wyników weryfikacji, które nie zostały przez niego uwzględnione, organ zobowiązany jest dokonać ponownej weryfikacji przekazanych materiałów. Złożenie zawiadomienia o przekazaniu poprawionych w części wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wyklucza tym samym możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto z art. 12b ust. 6, ust. 7 i ust. 8 p.g.i.k. wynika, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji przedłożonych wyników prac geodezyjnych sporządzony protokół weryfikacji wyznacza granice przedmiotowe sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy włączenia ich do zasobu geodezyjnego. Treść sporządzonego protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy, który uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., I OSK 425/16, opubl. w CBOSA). W chwili wydawania przez Starostę decyzji odmownej nie istniał operat techniczny o treści objętej zawiadomieniem z 18 sierpnia 2023 r. bowiem został zmodyfikowany przez Skarżącego i ponownie poddany procedurze weryfikacyjnej. W chwili rozstrzygania nieaktualny był także protokół weryfikacji nr [...] z 6 września 2023 r., co do którego Skarżący pisemnie ustosunkował się 14 września 2023 r. Rację ma zatem Organ odwoławczy, że Starosta wszczął postępowanie administracyjne wiedząc, że operat został przez Skarżącego zmodyfikowany dwukrotnie, a zatem Starosta nie mógł orzec o odmowie przyjęcia operatu, który w chwili wydawania decyzji już nie istniał. W chwili rozstrzygania Starosta dysponował opracowaniem o innej treści, co do którego 3 października 2023 r. przeprowadzona została weryfikacja z wynikiem negatywnym (protokół weryfikacji nr [...]). Z kolei jak wynika z akt sprawy do protokołu weryfikacji nr [...] Skarżący nie ustosunkował się na piśmie w trybie art. 12b ust. 7 p.g.i.k. Nawet gdyby takie ustosunkowanie miało miejsce to stanowiłoby ono jeden z warunków wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, w którym przedmiotem sprawy byłyby wyniki pracy geodezyjnej zgłoszonej 26 września 2023 r. i protokół weryfikacji z 3 października 2023 r. W tych okolicznościach za niezasadne należy uznać zarzuty skargi co do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 12b ust. 8 p.g.i.k. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nieustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych odwołania i brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytycznych dla Organu pierwszej instancji należy wskazać, że ze względu na uchylenie przez Organ odwoławczy decyzji Starosty z przyczyn formalnych przedwczesne było dokonywanie analizy zarzutów Skarżącego o charakterze materialnym. Zajęcie stanowiska merytorycznego przez Organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy wskazać, że może on odnieść skutek tylko, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu, Skarżący nie wykazał, aby naruszenie przez Organ odwoławczy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie wskazał bowiem jakie czynności dowodowe zamierzał dokonać przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazał także, że w przypadku zapoznania się z przedłożonymi dowodami przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Organ odwoławczy mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.