II SA/Gl 646/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi (...) w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia(...)r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. L. D. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie [...] tymczasowych obiektów – garaży blaszanych na działce nr 1 w B. przy ul. [...] ( powierzchnia zabudowy – [...] m2). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże wskutek odwołania wnioskodawcy, powyższa decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] . nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W wyniku odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie odmowne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta B., po raz trzeci orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, objętej wnioskiem. Powołując się na wyniki analizy przestrzennej, organ I instancji ustalił, że teren objęty wnioskiem, jest niezabudowany. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ([...] -[...] kondygnacyjna ), zabudowa usługowo-handlowa, zabudowa sakralna i zabudowa oświatowa, a także zlokalizowane są [...] niewielkie zgrupowania garaży. Podkreślono przy tym, że wewnątrz osiedla nie występują inne zespoły garażowe o wnioskowanej ilości garaży ([...] sztuk ). W praktyce sporządzania planów, duże zespoły garażowe określa się zaś jako tereny obsługi urządzeń komunikacji, a zdaniem organu administracji, brak podstaw, aby inaczej traktować tereny na użytek postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też w ocenie organu, budowa zespołu [...] blaszanych garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją mieszkaniową terenu sąsiedniego, jako że planowane przedsięwzięcie znajduje się w samym centrum zorganizowanej całości urbanistycznej. Nadto, inwestycja nie uwzględnia wymagań społecznych, o czym świadczą protesty okolicznych mieszkańców oraz względów kompozycyjno – estetycznych. Wreszcie, powołując się na wyniki analizy w zakresie wskaźników i parametrów sąsiedniej zabudowy, organ I instancji dopatrzył się przekroczenia maksymalnej wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ( § 5 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dla planowanej inwestycji wskaźnik ten wynosi bowiem około 40%, podczas gdy dla terenów sąsiednich parametry te wahają się od 15,7 % do 38,8% ( średnio 20÷25%). W konsekwencji, organ I instancji stwierdził, że sporna inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., w zakresie kontynuacji funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu. W odwołaniu od decyzji odmownej L.D. zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz reguł procedury administracyjnej. Odwołujący się podniósł, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, już z treści analizy przestrzennej, stanowiącej załącznik do decyzji, wynika że w obszarze analizowanym występuje zabudowa garażowa stanowiąca uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Stąd też jego zdaniem, organ ten nie mógł odmiennie ocenić przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a przy tym w tym względzie wypowiedziało się Kolegium w poprzedniej decyzji. Odwołujący się zarzucił też błędne obliczenie wskaźnika zabudowy, bowiem w analizie podano, że wskaźnik ten kształtuje się od 16,6 % ( działka nr 2) do 100% ( działka nr 3). Co więcej, w innej decyzji dla terenu sąsiedniego podano jeszcze inne dane i obliczenia. Jego zdaniem spełnione zostały też pozostałe przesłanki ustawowe, a zatem brak podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy podzielił zarzut co do dowolności wyliczenia wskaźnika zabudowy terenów sąsiednich z powodu sprzeczności z danymi zawartymi w załączniku w postaci części graficznej analizy. Nadto, organ II instancji wskazał na nieuwzględnienie treści § 5 ust. 2 rozp. M.I. – z uwagi na nierozeznanie możliwości wyznaczenia innego niż średni wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia praktyka sporządzania planów miejscowych, których uchwalanie stwarza jedyną prawną możliwość tworzenia ładu przestrzennego oraz walorów kompozycyjno – estetycznych terenu. Wreszcie, organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, bowiem w przypadku wspólnoty mieszkaniowej, pisma w toku postępowania należy kierować na adres wspólnoty oraz podniósł, że wbrew treści art. 10 kpa, organ I instancji nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zaś dodatkowo G. D. nie powiadomiono nawet o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W ocenie Kolegium, powyższe uchybienia organu I instancji winny skutkować uwzględnieniem odwołania. Skargę na decyzję ostateczną wniosła [...] w B., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca [...] zarzuciła bowiem naruszenie przez organ odwoławczy art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyrażenie stanowiska o spełnieniu przesłanek do uwzględnienia wniosku, a także uchybienie art. 6,7,77 § 1 i 80 kpa z uwagi na nienależytą ocenę materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, zasadnie organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji i stwarzającej uciążliwość dla mieszkańców budynku przy ul. [...], należącego do zasobów [...], zaś w świetle wyroku NSA z dnia 26 marca 2009 r. LEX nr 525855, organ gminy władny jest uwzględnić wymogi ładu przestrzennego. Zawarte w decyzji Kolegium wytyczne bez oceny interesu społecznego i mieszkańców budynków zlokalizowanych wokół działki nr 1 oraz groźba pod adresem organu I instancji złożenia sygnalizacji i doniesienia do Prokuratury, stanowią przy tym niedopuszczalny nacisk na działanie tego organu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestnik postępowania L. D. w piśmie z dnia 28 lipca 2010 r, przychylił się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem w niniejszej sprawie zachodziły podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa z uwagi na wskazane przez Kolegium wady procesowe działania organu I instancji. Tymczasem skarżąca [...] polemizując jedynie z niektórymi twierdzeniami organu odwoławczego, zawartymi w motywach zaskarżonej decyzji, pomija sedno sprawy, a mianowicie przyczyny uchylenia decyzji odmownej organu I instancji. Z mocy art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy władny jest uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 kpa, organ II instancji może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, bądź też co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył przepisy procesowe ( np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu ), wówczas organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. W takim bowiem przypadku organ II instancji, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony w świetle art. 136 kpa ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 592). Taki też przypadek zachodził w niniejszej sprawie. Prawidłowo dopatrzył się bowiem organ odwoławczy naruszenia gwarancji procesowych stron wobec uchybienia przez organ I instancji powinnościom z art. 10 § 1 kpa. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu wymaga bowiem, aby przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach niecierpiących zwłoki z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną ( art. 10 § 2 kpa.). Nie powinno budzić wątpliwości, że takie przesłanki nie mają miejsca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie dopełnił powyższej powinności przed wydaniem decyzji, uniemożliwiając w ten sposób stronom, zwłaszcza wnioskodawcy, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w postaci analizy przestrzennej i projektu decyzji, sporządzonego przez uprawnionego urbanistę. Doprowadziło to do sytuacji, że strony nie mogły odnieść się do zebranego materiału i wypowiedzieć się w niniejszej sprawie, a dopiero w odwołaniu od decyzji inwestor mógł podnieść zarzut błędnych ustaleń faktycznych w zakresie wyliczenia wskaźnika zabudowy terenów sąsiednich. Nie do odparcia jest też stwierdzenie Kolegium, że w postępowaniu przed organem I instancji pominięto udział G.D. jako współwłaścicielki terenu, objętego wnioskiem, skoro nie powiadomiono jej nawet o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a jedyną czynnością było doręczenie jej decyzji z dnia [...] r. ( poprzednie decyzje nie zostały jej w ogóle doręczone). Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, że uprzednio organowi I instancji nie był znany stan prawny działki nr 1, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nadto, zasadnie wskazało Kolegium, że mimo uprzedniego podniesienia tej kwestii w poprzednich decyzjach kasacyjnych, organ I instancji błędnie uznał za stronę zamiast Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w B. - zarządcę, tj. "A" Sp. z o.o. w B. Wadliwe oznaczenie strony nie może być uznane za nieistotne, bowiem skutkiem jest pozbawienie strony udziału w postępowaniu. Chodzi wszak o różne podmioty, legitymujące się odrębną osobowością prawną. Tego rodzaju wadliwości procesowe ( naruszenie zasady z art. 10 § 1 kpa ), nie mogły być w żaden sposób sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stąd też zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wreszcie, chybiony jest zarzut skargi co do naruszenia prawa materialnego poprzez wyrażenie stanowiska o spełnieniu przesłanek do uwzględnienia wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącej [...], organ którego działanie zaskarżono, nie przesądził sposobu załatwienia sprawy, a jedynie prawidłowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do czego był uprawniony w świetle art. 138 § 2 kpa. Mianowicie, zasadnie wskazało Kolegium na dowolność wyliczenia wskaźnika zabudowy dla terenów sąsiednich z powodu sprzeczności z danymi zawartymi w analizie przestrzennej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, co zarzucił inwestor w odwołaniu. Prawidłowo też organ odwoławczy podniósł, że § 5 ust. 2 powołanego przez organy obydwu instancji rozp. M.I., stwarza możliwość wyznaczenia innego niż średni wskaźnika zabudowy. Zdaniem składu orzekającego, prawidłowy jest też pogląd Kolegium, że na etapie postępowania o ustalenie warunków nie ma zastosowania zasada z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki dopuszczające wydanie decyzji określa bowiem art. 61 ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, w tym także pominięte przez organ I instancji rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Przepis § 2 ust. 1 tego rozp. zawiera ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy na użytek takiego postępowania. Bez znaczenia prawnego jest więc praktyka stosowana przy sporządzaniu planów miejscowych. Zespoły garaży winny być kwalifikowane jako zabudowa usługowa w rozumieniu tego rozp., o ile nie są usytuowane na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której z istoty towarzyszą. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie naruszył też wymogu art. 6,7, 77 § 1 i 80 kpa z uwagi na nieuwzględnienie interesu społecznego i mieszkańców zasobów [...]. Brak aprobaty społecznej, czy sprzeciw przeciwko realizacji inwestycji, nie ma bowiem wpływu na wyniki postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy nie zapada wszak na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Z mocy art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo do zagospodarowania własnego terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu innych osób. Ochrona interesu osób, którym przysługuje tytuł prawny do terenów sąsiednich, przysługuje zatem w granicach wyznaczonych przepisem art. 61 ustawy oraz w aktach odrębnych. Powyższe rozważania nie oznaczają jednak przesądzenia sprawy w zakresie istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku. Wszak sprawa nie została na tym etapie wyjaśniona w zakresie intensywności wykorzystania terenu jako mieszcząca się w przesłance tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto, godzi się zauważyć, że teren inwestycji przylega do dróg wewnętrznych, które nie stanowią własności wnioskodawcy. Stąd też wykazanie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 14 ustawy, wymaga uzyskania zgody zarządcy ( właściciela ) drogi wewnętrznej. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. O sposobie jej korzystania decyduje zatem zarządca ( właściciel ) gruntu, który może skutecznie zakazać korzystania z niej osobom, którym nie przysługuje służebność drogowa. Kwestia ta nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, podobnie jak zasadny zarzut skargi co do niedopuszczalności wyrażenia przez organ odwoławczy w motywach decyzji stanowiska o podjęciu środków prawnych wobec organu I instancji w postaci sygnalizacji i zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Aczkolwiek organ II instancji jest uprawniony, a w pewnych przypadkach wręcz zobligowany do takich działań, to jednak winien je zastosować, a nie grozić ich podjęciem w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, której wymogi reguluje wszak art. 107 § 3 kpa. Uchybienie to nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi, jako że nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 135, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie reguł procesowych przez organ I instancji obligowało bowiem Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, które mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkowały wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. su.