II SA/Gl 646/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [A] S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał "A" SA w T. – Sekcja Eksploatacji R., usunięcie suchych gałęzi, chrustu oraz poszusza, występujących na pasie przeciwpożarowym na terenie Leśnictwa S. wzdłuż linii kolejowej nr 1 (trasa S. – P.) – w terminie do dnia [...] r. Jako podstawę obowiązku organ I instancji powołał przepisy §§ 38 i 39 rozp. MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W uzasadnieniu powołał się na wynik przeprowadzonych w dniu [...] r. czynności kontrolno-rozpoznawczych na terenie kolejowego pasa przeciwpożarowego, w toku których stwierdzono występowanie suchych gałęzi chrustu oraz posusza w bezpośrednim sąsiedztwie torowiska oraz w odległości do 30 m od torowiska. Organ orzekający wskazał, że w myśl art. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 171, poz. 1380 ze zm.) za naruszenie przepisów przeciwpożarowych odpowiedzialność ponoszą właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. W odwołaniu od decyzji "A" S.A. w T. zarzucił, że w aktualnym stanie prawnym przywołana przez organ I instancji regulacja, nie nakłada obowiązków, o których mowa w decyzji. Zdaniem odwołującego się, również ustawa o transporcie kolejowym (art. 55), nie wskazuje podmiotów obowiązanych do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, a jedynie daje zarządcy infrastruktury prawo do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, jeżeli jest to konieczne dla ochrony linii kolejowych. Nadto, decyzja jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które to przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, zaś art. 29 tej ustawy, nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie. W konsekwencji, zdaniem odwołującego się, został on zobowiązany do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, co skutkuje finansowaniem działań należących do właścicieli lasów. Zaskarżoną decyzją [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi, mają obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i w tym kontekście należy interpretować przepis art. 55 ustawy, przewidujący uprawnienia do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Taki wniosek potwierdza też treść art. 56 ustawy. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. w W. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to: – art. 17 i 55 ustawy o transporcie kolejowym, – § 38 ust. 2 rozp. MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. – art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, stanowi generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej, zaś art. 55 ust. 1 ustawy, przewiduje jedynie uprawnienie, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, podczas gdy istnienia obowiązków nie można domniemywać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazała na wadliwe wskazanie adresata decyzji, w której wymieniono Sekcję Eksploatacji R. Natomiast pełnomocnik organu odwoławczego powołał się na fakt wydania rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r., w którym określono szerokość pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa skutkuje uwzględnieniem skargi, co oznacza, że nie każda wadliwość decyzji prowadzi do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne organów obydwu instancji, poczynione w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] r., w toku której stwierdzono pozostawienie suchych gałęzi, chrustu i posusza wzdłuż pasa kolejowego przy linii kolejowej nr 1, trasa S. – P., a mianowicie w bezpośrednim sąsiedztwie torowiska oraz w odległości 30 m od torowiska. Taki stan rzeczy narusza wymogi, jakie powinny spełniać pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch, określone w § 9 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowania drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Sporna jest natomiast kwestia, czy obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie czynnej linii kolejowej obciąża właściciela lasu, czy też zarządców i przewoźników kolejowych, jak to uznały organy administracji. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że obowiązek utrzymania takich pasów przeciwpożarowych obciąża podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Wszak to wymienione tam podmioty są zobowiązane do spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających m. in. ochronę przeciwpożarową (pkt 3). Wykonanie takiego obowiązku nie byłoby możliwe, gdyby zarządcy i przewoźnicy kolejowi nie mogli urządzać i utrzymywać pasów przeciwpożarowych, których szerokość i wymogi, określa przywołane wyżej rozp., wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Wszak pasy przeciwpożarowe ograniczają prawo własności właścicieli lasów, którymi mogą być także osoby fizyczne. Ich istnienie leży zaś wyłącznie w interesie zarządców i przewoźników kolejowych. Gdyby nie istniała linia kolejowa, nie zachodziłaby obawa o zagrożenie pożarowe lasu. Właściciel lasu nie może czerpać korzyści oraz sadzić drzew i krzewów w odległościach mniejszych niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, zaś tereny pasów przeciwpożarowych muszą być oczyszczone z wszelkiej roślinności. Skoro prawo własności lasu zostało w tak istotny sposób ograniczone, to możliwe to było jedynie w drodze ustawy w ważnym interesie społecznym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa o transporcie kolejowym, przyznając zarządcy na terenach sąsiadujących z linią kolejową, do których nie ma tytułu prawnego, prawo zakładania i urządzania – za odszkodowaniem na rzecz właściciela gruntu – pasów przeciwpożarowych, w istocie ogranicza prawo własności właśnie w drodze przyznania uprawnienia zarządcy infrastruktury kolejowej. Gdyby interpretować przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jedynie w kategoriach uprawnienia, oznaczałoby to, że istnienie pasów przeciwpożarowych i ich szerokość zależałaby wyłącznie od uznania zarządcy. Taka wykładnia podważałaby sens przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zauważyć też przyjdzie, że ustawa o transporcie kolejowym, nie nakłada żadnych obowiązków na właścicieli lasów. Z mocy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), obowiązek właścicieli lasów w zakresie wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstaniu rozprzestrzenianiu się pożarów, ma zaś na celu zapewnienie powszechnej ochrony lasów. W oparciu o delegację z art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, Minister Infrastruktury Ochrony Środowiska wydał rozp. z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.). Rozporządzenie to nie dotyczy jednak pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych. Kwestia ta została bowiem uregulowana aktem wykonawczym do ustawy o transporcie kolejowym, która nie nakłada żadnych obowiązków na właścicieli lasów, lecz zarządców i przewoźników kolejowych. Regulacja ta koreluje z treścią art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, powołanej przez organ I instancji, które to przepisy nakładają obowiązek zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscem zagrożenia m. in. podmioty korzystające z terenu. W tym wypadku podmiotem korzystającym z terenu pasa przeciwpożarowego jest zaś zarządca infrastruktury kolejowej. Pas przeciwpożarowy to bowiem teren wylesiony i oczyszczony do warstwy mineralnej w celu ochrony przed zagrożeniem w wyniku ruchu kolejowego (§ 2 ust. 1 pkt 2 i § 38 ust. 1 rozp. MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w spawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów). Z kolei ust. 2 § 38 tego rozp. odsyła do aktów wykonawczych, wydanych na podstawie ustawy o lasach i ustawy o transporcie kolejowym. Jest oczywiste, że akt rangi podustawowej nie może być sprzeczny z ustawą. Tymczasem delegacja z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, nie obejmuje i nie obejmowała upoważnienia do określenia także kręgu podmiotów właściwych do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Stąd też poprzednio obowiązujące rozp. MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r., a mianowicie § 34 ust. 3 tego aktu, przywołanego w odwołaniu, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nie oznacza to jednak że w aktualnym stanie prawnym brak jest regulacji, z której wynikałoby określenie takich podmiotów. Krąg takich podmiotów określa bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Zasadnie organ odwoławczy powołał się także na regulację art. 56 ust. 1 tej ustawy. Z mocy tego przepisu to zarządca wykonuje decyzję o usunięciu drzew i krzewów, utrudniających widoczność sygnałów pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych z cudzego terenu. Podobnie, przepis art. 55 ust. 3 ustawy, stanowi o obowiązkach zarządcy, lecz jedynie obciąża kosztami urządzenia pasów przeciwpożarowych właściciela gruntu, który posadził drzewa lub krzewy już po wybudowaniu linii kolejowej. Żadnych obowiązków w tym zakresie na właścicieli lasów nie nakłada też przywołany w odwołaniu art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych, z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów. Skoro zatem obowiązki skarżącego wynikają z ustawy, chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji. Wreszcie, odnieść się należy do podniesionego w toku rozprawy sądowej zarzutu niewłaściwego określenia adresata nakazu. Zdaniem sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązki z tego tytułu należą do osoby prawnej, czyli "A" S.A. w W. Nie może jednak dyskwalifikować decyzji fakt, że obok wskazania jako adresata tej Spółki, oznaczono także jej jednostkę organizacyjną. Tego rodzaju uchybienie nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, a może być podnoszone na etapie postępowania egzekucyjnego, gdyby w istocie Sekcja Eksploatacji R. nie była jednostką organizacyjną osoby prawnej. Jednak wobec jednoznacznego oznaczenia w decyzji jako adresata nakazu "A" S.A., nie może być mowy o skierowaniu decyzji do niewłaściwego podmiotu. Nadto, działając z urzędu, sąd administracyjny dopatrzył się nieistotnej dla wyniku sprawy wadliwości w postaci określenia terminu wykonania obowiązku poprzez wskazanie daty, która nie nawiązywała do uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Takie określenie terminu wykonania obowiązku ma umocowanie w treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (wyżej powołanej). W niniejszej sprawie termin wykonania decyzji ustalono do dnia [...]r. Decyzję doręczono stronie w dniu [...] r. i w związku z wniesieniem odwołania, stała się ona ostateczna w dniu [...] r. Jednak skarżąca Spółka nie wykonała decyzji, o czym świadczy treść wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Stąd też nie sposób przyjąć, aby wadliwe określenie terminu czyniło decyzję niewykonalną po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. SW