II SA/Gl 647/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania pisma w sprawie przebudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. W. N., udzielając, jak stwierdził, odpowiedzi na pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., zwrócił się do Urzędu Miasta R. wyjaśniając, iż podtrzymuje złożone w marcu zażalenie (zażalenia, o którym wspomina strona, brak w aktach sprawy). Nadto W. N. wskazał, iż sąsiad N. wyrządza mu szkodę, której nie rekompensuje. Pomimo należnego stronie cyt. "prawa drogowego" do nieruchomości rolnej ogrodził bowiem wysokim płotem wybudowany zakład rzeźniczy pozbawiając stronę możliwości dojazdu do własnej nieruchomości. Stało się tak, jak stwierdził W. N., za zezwoleniem miejscowych władz budowlanych, w tym Urzędu Miasta R. Strona nie godzi się na to by przedmiotowy zakład graniczył z posiadaną nieruchomością rolną, domaga się też przywrócenia zagwarantowanego wpisem w księdze wieczystej prawa wolnego przejazdu. Nadto sąsiad winien usunąć wkopane na gruncie W. N. bez jego zgody rury, a Urząd Miasta winien zobligować go do uiszczenia stosownego odszkodowania i nakazać rozbudowę zakładu rzeźniczego w innym kierunku. Z kolei do Prezydenta Miasta R. strona zwróciła się o naprawienie powstałych szkód. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R., w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), przekazał pismo strony Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. do rozpatrzenia według właściwości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż poruszone w przedmiotowym piśmie kwestie wymagają sprawdzenia zgodności realizacji wybudowanego przez sąsiada obiektu z projektem budowlanym. Na postanowienie to W. N. wniósł w ustawowym terminie zażalenie kierowane do Wojewody. W lakonicznym uzasadnieniu żalący się wskazał, iż budowa i rozbudowa zakładu rzeźniczego pozbawiła go prawa drogowego do nieruchomości, a nadto odbyła się bez zezwolenia, które zostało wydane dopiero w późniejszym czasie. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewoda utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. postanowienie było zasadne albowiem kontrola i ocena czy realizacja inwestycji odbywa się zgodnie z przepisami należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Pismem z dnia [...] r. W. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewodzie. Strona nie godzi się bowiem na to by jego sprawę rozpatrywał Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, który w przeszłości wydawał na jego rzecz niekorzystne decyzje. Skarżący podkreślił nadto, iż domaga się przywrócenia należnego mu prawa drogowego oraz odszkodowania za niemożność użytkowania należącego do skarżącego gruntu rolnego i zadośćuczynienia, jak również wydania decyzji chroniącej W. N. przed cyt. "silnym inwestorem rzeźniczym". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia rozstrzygnięcie to poprzedzającego, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 63 § 2 i art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie (por. np. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 63; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 434-435; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 614 – 615). W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesiony do organu administracji publicznej wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. V SA 552/01, LEX nr 84484 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że wniesione przez W. N. do Urzędu Miasta R. pismo z dnia [...] r. nie było jasne, a zawarte w nim żądanie nie zostało jednoznacznie sprecyzowane. W przedmiotowym piśmie W. N. podniósł bowiem zarówno niejasne kwestie dotyczące dokonanej przez sąsiada bez stosownego pozwolenia rozbudowy zakładu rzeźniczego i zakopania na należącym do skarżącego terenie rur, jak też problem służebności przejazdu oraz konieczności naprawienia przez sąsiada oraz Urząd Miasta R. powstałych szkód, w tym odszkodowania za, jak stwierdziła strona, zniszczenie nieruchomości rolnej. Pomimo wielości i nieprecyzyjności poruszonych kwestii żaden z organów nie zwrócił się do W. N. z wezwaniem do jednoznacznego sprecyzowania żądania bądź żądań, pomimo, iż kwestia rzeczywistej treści pisma z dnia [...] r. nasuwała istotne wątpliwości co do właściwości organów, w zakresie kompetencji których mogłoby znajdować się rozpoznanie poszczególnych zgłaszanych przez stronę problemów. W konsekwencji wydane przez organy I i II instancji postanowienia uznać należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego ustalenia rzeczywistego przedmiotu sprawy administracyjnej. W ramach ponownego postępowania Prezydent Miasta R. jednoznacznie ustali charakter wniesionego przez W. N. pisma oraz zakres zgłoszonego przez niego żądania i w zależności od poczynionych ustaleń bądź to samodzielnie załatwi sprawę administracyjną bądź też na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekaże podanie strony do załatwienia właściwemu organowi, albo w myśl art. 66 § 1 k.p.a. uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości jednocześnie powiadamiając postanowieniem wnioskodawcę o potrzebie wniesienia odrębnych podań do właściwym organów bądź wreszcie, stosownie do art. 66 § 3 k.p.a., w razie ustalenia, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny lub organ, którego nie można zidentyfikować zwróci, w drodze postanowienia, podanie wnoszącemu. Sąd zauważa nadto, że jak wynika z treści korespondencji pomiędzy stroną a Urzędem Miasta R. pismo stanowiące przedmiot wydanych przez organy I i II instancji postanowień nie było początkiem korespondencji lecz stanowiło kolejne pismo po piśmie strony z dnia [...] r. Wspomniane pismo z dnia [...] r. nie znajduje się jednak w aktach sprawy, niejasnym jest zatem zarówno jego treść i ewentualny związek z pismem z dnia [...] r. jak też to czy ono także zostało przekazane do rozpoznania innemu organowi. Sąd zwraca także uwagę na fakt, iż w myśl postanowienia wydanego przez organ I instancji przekazaniu uległo pismo W. N. z dnia [...] r. podczas gdy postanowienie drugoinstancyjne mylnie podaje, iż sprawa dotyczy pisma z dnia [...] r. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.