II SA/Gl 647/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. U. i Z. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ustalił, iż bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestorzy, G.U. i Z.U., przystąpili do użytkowania rozbudowanej części Przychodni Lekarskiej "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...] w T. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na oboje inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu w wysokości [...] zł, wzywając do wpłaty powyższej kwoty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż podczas oględzin rozbudowanej części Przychodni Lekarskiej, w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, stwierdzono, że w dobudowanych pomieszczeniach - gabinetach lekarskich przyjmowani są pacjenci, a także funkcjonuje nowa recepcja i dwa wejścia z wiatrołapami oraz schody zewnętrzne wraz z pochylnią dla niepełnosprawnych. Inwestorzy nie zgłosili w PINB zakończenia budowy tej części zrealizowanego obiektu i nie dopełnili obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nałożonego w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]. Przystąpili zatem do użytkowania części Przychodni Lekarskiej "[...]" z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zasadnym jest zatem, zdaniem organu, nałożenie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 powołanej wyżej ustawy. Wymierzona kara stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s) równej 500,00 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) równego [...] i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) równego [...] [kubatura części rozbudowanej = [...] m3]. Kategoria obiektu budowlanego - [...]. Na wydane przez organ I instancji postanowienie G.U. i Z.U. złożyli zażalenie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i domagając się jego zmiany i odstąpienia od wymierzania kary grzywny, bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I Instancji celem uchylenia bezzasadnie wymierzonej kary grzywny, a także wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili - rażące naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 57 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu przez organ I Instancji, iż skarżący bez swojej winy nie będąc w posiadaniu oryginału dziennika budowy, mogli skutecznie złożyć wniosek o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, - rażące naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ I instancji dowodów i wyjaśnień złożonych przez skarżących, w szczególności pism kierowanych przez skarżących do Sądu Okręgowego w K., a złożonych przez nich w toku postępowania wyjaśniającego, wskazujących na brak zawinienia skarżących w zakresie braku możliwości złożenia kompletnego wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu, tj. zawierającego również dziennik budowy w oryginale, - rażące naruszenie art. 7 kpa, poprzez wydanie przez organ I Instancji zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez uwzględnienia interes społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu G.U. i Z.U. podnieśli, że wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przebudowywanego obiektu nie został przez nich złożony niezwłocznie po zakończeniu pac budowlanych, z uwagi na konieczność wcześniejszego złożenia wymaganego prawem (art. 57 ustawy prawo budowlane) oryginału dziennika budowy. Mimo monitowania Sądu Okręgowego w tym względzie jeszcze w roku [...], Sąd odmówił wydania przedmiotowego dziennika (w Sądzie tym prowadzone jest postępowanie z powództwa wykonawcy robót). W tej sytuacji nakładanie na nich, jako NZOZ świadczący usługi specyficznego rodzaju dla ludności (zdrowotne), kary w tak znacznej kwocie jest nie tylko sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, ale może doprowadzić do nieodwracalnych strat w działalności Przychodni, prowadzących do konieczności jej zamknięcia. W szczególności gdy w żaden sposób nie są odpowiedzialni za brak przedmiotowego dziennika budowy. Okoliczności tych organ I Instancji zupełnie nie wziął pod uwagę. W konsekwencji postanowienie organu I Instancji w sposób oczywisty, zdaniem inwestorów, narusza nie tylko ich słuszne prawa jako obywateli, ale także szeroko pojęty interes społeczny. Do zażalenia inwestorzy dołączyli skierowane w dniu [...] pismo do Sądu Okręgowego w K. z wnioskiem o wydanie oryginału dziennika budowy oraz odpowiedź Sądu, iż dziennik ów został przesłany biegłemu celem sporządzenia opinii. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ II instancji opisał stan faktyczny sprawy oraz wskazał, iż po przeprowadzeniu stosownego postępowania stwierdził, że działania PINB w T. były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a rozstrzygnięcie organu było prawidłowe. Inwestorzy prowadzili rozbudowę obiektu w oparciu o decyzję, w której kilkakrotnie zostały wymienione warunki, pod którymi można przystąpić do użytkowania inwestycji, czyli obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym nie można uznać, iż inwestorzy byli nieświadomi konieczności uzyskania stosownej decyzji przed przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części budynku. Brak oryginału dziennika budowy, przekazanego do sądu powszechnego w związku z toczącym się postępowaniem z powództwa cywilnego, nie stanowił przeszkody w złożeniu dokumentów wymaganych art. 55 ustawy Prawo budowlane, z informacją o przekazaniu dziennika budowy do sądu. Niedopełnienie obowiązku złożenia w odpowiednim czasie stosownego wniosku skutkuje wymierzeniem kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia. Zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przez organ administracji prawa, polegające na błędnym ustaleniu, że przyczyną niedopełnienia warunków udzielonego pozwolenia na budowę przez skarżącego była świadomość inwestora, że niemożliwym jest złożenie zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu bez fizycznego posiadania w danej chwili dziennika budowy, są więc chybione. Inwestor miał bowiem w pierwszej kolejności dopełnić obowiązek określony w posiadanej decyzji pozwolenia na budowę, czyli - zgłosić zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu. Organ II instancji podkreślił też, że pisma kierowane przez skarżących do Sądu Okręgowego noszą daty późniejsze niż ustalony faktycznie okres, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. Wysokość kary obliczono prawidłowo - wg podanego w art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane wzoru. Przywołany natomiast w skardze słuszny interes społeczny oraz słuszny interes obywateli wymagają, aby instytucje pożytku publicznego były realizowane i użytkowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia [...] G.U. i Z.U. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji przytaczając in extenso wywody zawarte w zażaleniu rozszerzone jedynie o zdanie zarzucające organowi II instancji, iż utrzymał w mocy błędne rozstrzygnięcie nie dążąc do bezstronnego przeanalizowania sprawy, w oparciu o niepełne i błędne ustalenia faktyczne. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ zaakcentował nadto, że nic nie stało na przeszkodzie, aby strona skarżąca przystąpiła do użytkowania rozbudowanej części przychodni dopiero po uzyskaniu stosownego pozwolenia, jeśli w jej ocenie nie było możliwości skutecznego złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem postępowania cywilnego, w którym dziennik budowy służył jako dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jego rozstrzygnięcie nie narusza prawa, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż bezspornym i niewątpliwym jest fakt przystąpienia przez skarżących do użytkowania rozbudowanej części Przychodni pomimo braku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i pomimo nie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania został bowiem jednoznacznie stwierdzony przez PINB w T. w trakcie oględzin w dniu [...], jak również w całej rozciągłości został przez skarżących przyznany zarówno w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne, jak też w skardze. Zarzuty skargi (stanowiące przytoczone in extenso wywody zawarte uprzednio w zażaleniu) dotyczą natomiast zasadności wymierzonej kary. Zdaniem skarżących błędnie organy uznały bowiem ich winę podczas gdy w rzeczywistości nie dysponując dziennikiem budowy, który złożyli w Sądzie Okręgowym w K., nie mogli oni dopełnić formalności w PINB, a tym samym bez swojej winy przystąpili do wcześniejszego użytkowania rozbudowanej części Przychodni. Kara im wymierzona, zdaniem skarżących, nałożona została zatem bezzasadnie albowiem organy nie rozpoznały w sposób należyty materiału dowodowego odnośnie nie dysponowania przez skarżących dziennikiem budowy. Bez owego dziennika skarżący nie mieli bowiem możliwości skutecznego złożenia wniosku o uzyskanie stosownego pozwolenia. Wskazać zatem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Na wysokość wskazanej kary ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłaty została określona wprost w art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stawka (s) wynosi 500,00 zł. Z kolei tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do ustawy Prawo budowlane. Wysokość kary za nielegalne użytkowanie oblicza się, stosując wzór: dziesięciokrotność stawki opłaty (s) pomnożona przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Należy podkreślić, że przepisy prawa budowlanego jasno precyzują zatem skutki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uzależniając ich od powodów takiego działania, czy też istnienia lub braku istnienia po stronie inwestora winy. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obliguje bowiem organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego. Należy w tym miejscu dodać, że zgodność powyższych rozwiązań z Konstytucją RP stanowiła przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia z dnia 5 maja 2009 r. P 64/07 orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał podkreślił, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy - bez wyjątku - inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm oraz surowość wobec sprawcy samowoli. Władcza ingerencja organów administracji publicznej w prawa majątkowe jednostki stanowi bowiem, jak wskazuje Trybunał, sankcję niezgodnego z prawem działania inwestora, które potencjalnie może zagrażać doniosłym wartościom chronionym na podstawie art. 54 i art. 55 prawa budowlanego. W świetle powyższych uwag podkreślenia wymaga zatem, iż dla obciążenia G.U. i Z.U. odpowiedzialnością przewidzianą we wskazanych wyżej normach istotny jest sam fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, bez znaczenia pozostają zatem pobudki, jakie inwestorami w tej mierze kierowały. Za ewidentnie nietrafne uznać należy więc wywody inwestorów o braku ich winy z uwagi na niemożność, z powodu nie dysponowania dziennikiem budowy, dokonania przez nich działań zgodnych z prawem. Słusznie bowiem organ II instancji podkreśla w odpowiedzi na skargę, że jeśli w ocenie inwestorów nie było możliwości skutecznego złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem postępowania cywilnego, w którym dziennik budowy służył jako dowód w sprawie to winni oni byli wstrzymać się z przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części przychodni do czasu uzyskania stosownego pozwolenia. Notabene wywody o braku winy dziwią w sytuacji gdy skarżący w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zostali pouczeni o wynikającym z ustawy obowiązku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji i pomimo tak wyraźnego pouczenia zdecydowali się przystąpić, naruszając przepisy ustawy, do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części obiektu. Za nietrafne uznać należy tym samym także podniesione w skardze zarzuty dotyczące nie zbadania przez organy kwestii nie dysponowania przez skarżących dziennikiem budowy pozostającym w dyspozycji Sądu Okręgowego w K. Żadne trudności w dopełnieniu działań warunkujących możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu nie uprawniają bowiem inwestorów do samowolnego przystąpienia do użytkowania. Sąd stwierdza w konsekwencji, iż nakładając na inwestorów, G.U. i Z.U., obowiązek uiszczenia przedmiotowej kary organ I instancji postąpił prawidłowo, będąc z mocy ustawy do rozstrzygnięcia takiego zobligowanym. Poprawnie także, co zresztą przez skarżących kwestionowane nie było, obliczając wysokość kary organ ustalił wielkość i kategorię obiektu, uznając, że rozbudowana część Przychodni mieści się w kategorii [...]. Wydane przez organ I instancji postanowienie nakładające przedmiotową karę uznać należy zatem, zdaniem tut. Sądu, za zgodne z prawem, a tym samym poprawnie organ II instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy postanowieniem stanowiącym w wyniku wniesionej skargi przedmiot niniejszego postępowania sądowego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.