II SA/Gl 647/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], a ponadto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. obecnie skarżący J. Z. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C. o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla części działki nr 1 położonej w U., która to działka stanowi własność skarżącego. Wskazał, że przedmiotowa część działki nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy o lasach. W kolejnym piśmie, z dnia 16 lipca 2015 r., skarżący oraz jego matka E. Z. – właścicielka sąsiedniej działki o nr 2, ponownie zwrócili się o "odlesienie" części działki nr 1, uzasadniając swój wniosek planami inwestycyjnymi w odniesieniu do działki nr 2. Wskazali, że nie jest dla nich istotna procedura, w jakiej miałby być załatwiony ich wniosek. Powołali się na zapisy obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu, które w ich ocenie nie sprzeciwiają się "odlesieniu" części działki. Starosta [...] pismem z dnia 23 lipca 2015 r. zwrócił się do skarżącego, czy oczekuje przeprowadzenia postępowania w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100), zwanej dalej u.o.l. Zarówno w odpowiedzi na to pismo, jak i na kolejne, skarżący podkreślał, że nie ma dla niego znaczenia podstawa prawna i tryb prowadzenia postępowania. Wskazywał, że chodzi mu o osiągnięcie skutku w postaci uznania przedmiotowej części działki nr 1 za działkę nie będącą lasem. Wreszcie oświadczył (w piśmie z dnia 12 września 2015 r.), że jeżeli osiągnięcie tego skutku jest możliwie w trybie art. 13 ust. 2 u.o.l., to nie ma nic przeciwko temu. W jednym z pism kierowanych do skarżącego (z dnia 11 sierpnia 2015 r.) organ wskazał, że jeżeli wniosek ma być rozpatrywany w trybie art. 13 ust. 2 u.o.l., to powinien zostać uzupełniony m.in. o decyzję środowiskową. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], działając w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, odmówił skarżącemu zmiany na użytek rolny części lasu zlokalizowanego na działce nr 1 w U. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania. Wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył stosownej decyzji środowiskowej. Podkreślił, że zmiana lasu na użytek rolny uwarunkowana jest szczególnie uzasadnionymi potrzebami właścicieli lasów, a takie potrzeby, w świetle przedstawionych przez wnioskodawcę okoliczności, nie zachodzą w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji dodatkowo wskazał, że nie uznał E. Z. za stronę postępowania, czemu dał wyraz wydając w dniu [...] r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z jej wniosku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie. Przypomniał, że wybór trybu postępowania pozostawił organowi. Odwołał się do wartości konstytucyjnych i ogólnych zasad postępowania administracyjnego stwierdzając, że pozostawał w przekonaniu, iż to "urzędnicy wybiorą najwłaściwszy i przynoszący najkrótszą drogę skutek w postaci zmiany lasu na pole rolne". Odnośnie braku decyzji środowiskowej, skarżący wskazał, że wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ) z wnioskiem o jej wydanie, o czym informował organ w piśmie z dnia 12 września 2015 r. Do tej pory decyzji w tym przedmiocie nie otrzymał. Wyraził przy tym zdziwienie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję nie czekając na decyzję środowiskową, której sam wcześniej zażądał. Niezależnie od powyższego E. Z. złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z jej wniosku. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dwukrotnie przeprowadziło "czynny udział" (w dniach [...] i [...] r.). Polegało to na odbyciu w siedzibie Kolegium spotkań z udziałem przedstawicieli organu pierwszej instancji i skarżącego (przy czym skarżący był nieobecny na pierwszym spotkaniu z uwagi na brak doręczenia zawiadomienia). Przedmiotem spotkań było przedstawienie stanowisk w sprawie przez uczestniczące w nim osoby. Do akt sprawy dołączone zostały m.in.: decyzja RDOŚ z dnia [...] r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia; decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca uproszczony plan lasu na lata 2010 – 2019 dla lasów należących do osób fizycznych obejmujących obszar miasta U. oraz decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. dotycząca m.in. wyłączenia działki nr 2 z powierzchni [...]. Organ odwoławczy wyjaśniał też kwestie związane z historią i materiałami źródłowymi, które legły u podstaw obecnego uznania przedmiotowej działki za las. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał analizy przebiegu postępowania oraz oceny zastosowania przepisów ustawy o lasach. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie popełnił błędu w dokonanej przez siebie subsumcji. W sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego, spełniając przy tym wymagane kryteria celowości i rzetelności podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została doręczona E. Z. jako pełnomocnikowi skarżącego. Z kolei postępowanie z wniosku E. Z. zakończone zostało wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] r., na mocy którego uchylone zostało postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania, a E. Z. uznana została za stronę postępowania. W konsekwencji powyższego, organ pierwszej instancji w dniu 21 kwietnia 2016 r. doręczył E. Z. swoją decyzję z dnia [...] r. E. Z. wniosła odrębne odwołanie od tej decyzji, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga E. Z. na tę ostatnio wymienioną decyzję została odrzucona nieprawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 792/16. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie: zasad współżycia społecznego; zasady zaufania obywateli do władzy, art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. przez nieuzasadnione i nadmierne ingerowanie w prawo własności; art. 3 pkt 1 u.o.l; przepisów o właściwości organów; art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak ustaleń aktualizacyjnych; art. 1 pkt 1, art. 3 pkt 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych; przepisów o doręczeniach. Zarzucono ponadto niewajaśnienie sprawy w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych dotyczących planów skarżącego co do zagospodarowania przedmiotowej działki, w szczególności wobec stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. w zakresie przeznaczenia działki nr 2. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawione zostały argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2016 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę podnosząc dodatkowe argumenty na poparcie swojej skargi. Na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. E. Z. działając jako pełnomocnik skarżącego i jako uczestnik postępowania podtrzymała i poparła skargę. Dodatkowo wyjaśniła, że w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka ma przeznaczenie leśne, a działka nr 2 – teren zieleni niskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć wypadnie podstawowe zasady, jakimi rządzi się postępowanie administracyjne w obowiązującym porządku prawnym. Do tych ogólnych zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zalicza się szereg istotnych obowiązków organów administracyjnych, w tym obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 § 1), wyjaśniając zasadność przesłanek, jakimi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 § 1), działania wnikliwego i szybkiego (art. 12). Nadto organy administracyjne mają obowiązek praworządnego działania i podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), jak też informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez strony szkody wywołanej nieznajomością prawa (art. 9). Ocena zachowania się organu stosownie do przytoczonych reguł wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w 9 k.p.a., tj. obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej, co należy uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z powołanym przepisem, na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str.79 i n.). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. organ jest zobowiązany do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przy czym, postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. mogącego mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności zasady wymienione w art. 7 i art. 9 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że intencją skarżącego towarzyszącą żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego, było doprowadzenie do sytuacji, w której część jego działki oznaczonej nr 1, nie będzie oznaczona w ewidencji gruntów jako las (symbol użytku: Ls). Wynika to z wyraźnej treści pism skarżącego kierowanych do organu pierwszej instancji. Ta intencja była na etapie wszczynania postępowania tym bardziej oczywista, że z wielokrotnie powtarzanej przez skarżącego motywacji wynikało, jakiemu celowi miało służyć "odlesienie" części jego działki. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący nie miał wiedzy co do trybu i podstawy prawnej przeprowadzenia postępowania, którego wszczęcia się domagał. Świadczy o tym powtarzane przez niego w odpowiedzi na zapytania organu stwierdzenie, że nie ma dla niego znaczenia procedura "odlesienia" lecz skutek, jaki zamierza osiągnąć. Podkreślenia wymaga również w tym miejscu, że skarżący pierwotnie wystąpił z wnioskiem "o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów" wskazując, że część jego działki nie spełnia przesłanek do uznania jej za las w rozumieniu art. 3 u.o.l. Tymczasem z nieznanych Sądowi i niezrozumiałych dla skarżącego przyczyn organ pierwszej instancji wszczął i przeprowadził postępowanie w trybie art. 13 ust. 2 u.o.l. Co prawda organ informował skarżącego o takiej możliwości, jednak nigdy nie uzyskał od niego potwierdzenia, że o takie właśnie postępowanie mu chodzi. W żadnym bowiem wypadku nie sposób uznać, że skarżący sprecyzował swoje żądanie wskazując, że jeśli art. 13 ust. 2 u.o.l. będzie "stosowny", to nie ma nic przeciwko temu (vide: pismo skarżącego z dnia 12 września 2015 r.). Tego rodzaju stwierdzenie skarżącego potwierdza jedynie, że pomimo wymiany korespondencji z organem, nadal nie miał on wiedzy co do prawnych możliwości realizacji swoich zamiarów. Powyższe oznacza w ocenie Sądu, że doszło do takiego naruszenia zasad wynikających z art. 7 i art. 9 k.p.a., że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organy w sposób należyty wywiązały się z wynikających z tych przepisów obowiązków, to być może postępowanie toczyłoby się w innym trybie i z zastosowaniem innych przepisów prawa. Uchybienie tym obowiązkom spowodowało również, że doszło do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., albowiem nie sposób uznać, że postępowanie prowadzone było zgodnie z wnioskiem skarżącego i w jego granicach. Nie jest ponadto zrozumiałym, czym kierował się organ pierwszej instancji żądając uzupełnienia wniosku m.in. o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, skoro nie czekając na to uzupełnienie wydał decyzję odmowną. Tego rodzaju działanie niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Żaden z organów nie wyjaśnił w sposób przekonujący, jakie ewentualne znaczenie dla istoty żądania skarżącego miały zapisy uproszczonego planu urządzenia lasu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do tej kwestii. Nie można uznać, aby uczynił zadość swoim obowiązkom w tym zakresie wskazując w odpowiedzi na skargę, że kwestia ta została wyjaśniona podczas czynności związanych z zapewnieniem stronom "czynnego udziału" w dniu [...] r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zatem wymagań określonych art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko organów obydwu instancji sprowadziło się w istocie do wykazania, że zmiana lasu na użytek rolny nie jest w niniejszej sprawie dopuszczalna z uwagi na fakt, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby po stronie właściciela lasu. Nie wgłębiając się w zasadność tego stanowiska stwierdzić przyjdzie, że jest ono konsekwencją dokonanego przez organy wyboru podstawy prawnej prowadzonego postępowania (art. 13 ust. 2 u.o.l.), co jak już wyżej wywiedziono pozostawało w sprzeczności z wnioskiem skarżącego inicjującym postępowanie, a także z jego późniejszymi wystąpieniami. Wydaje się także, że organ odwoławczy dostrzega możliwości przeprowadzenia innego postępowania zmierzającego do realizacji postulatów skarżącego. Wskazuje bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "obalenie dowodu, że działka nr 1 jest działką leśną nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego". Nie wyjaśnia przy tym w żaden sposób, czy i jakie ewentualnie postępowanie mogłoby się toczyć w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200,00 zł. Niezależnie od powyższego Sąd, na mocy art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Jakkolwiek decyzja ta wydana została już po dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, jednak niewątpliwie pozostaje ona w granicach sprawy, a jej wyeliminowanie z obrotu prawnego jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazać bowiem po pierwsze wypadnie, że nie jest dopuszczalne, aby w odniesieniu do tej samej decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy rozpoznawał merytorycznie odwołania różnych stron wydając dwa odrębne rozstrzygnięcia. Po drugie, wbrew przekonaniu organu odwoławczego E. Z. nie legitymowała się interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.o.l. Interes prawny w tym postępowaniu przysługuje wyłącznie właścicielowi lasu, którego postępowanie dotyczy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który stanowi wyłącznie o potrzebach właścicieli lasów. W niniejszym postępowaniu interes E. Z. należało uznać wyłącznie za interes faktyczny, a to nie dawało jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższe nie zmienia w niczym faktu, że E. Z. występowała w postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako pełnomocnik skarżącego. Z tego też powodu zarzut skargi dotyczący wadliwości doręczenia zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie jeszcze przyjdzie zwrócić uwagę, chociaż pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, że organ odwoławczy posługując się pojęciem "czynnego udziału", ma prawdopodobnie na myśli rozprawę administracyjną. Przepisom postępowania nie jest bowiem znana instytucja "czynnego udziału" jako środka procesowego. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi o obowiązku organów w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Chodzi przy tym o zapewnienie stronom udziału we wszystkich podejmowanych przez organ w toku postępowania czynnościach (wyjaśniających, dowodowych, decyzyjnych), nie zaś o tworzenie czynności samej dla siebie. Jeżeli w toku postępowania organ odwoławczy uznał za zasadne i celowe przeprowadzenie konfrontacji służącej wyjaśnieniu wątpliwości i uzyskaniu dodatkowych stanowisk co do istoty sprawy, to winien był przeprowadzić rozprawę (art. 89 i nast. k.p.a.). Na taki też charakter wskazują czynności wyznaczone przez organ odwoławczy na dzień [...] r. i [...] r. Jeżeli chodzi o wskazówki co do dalszego postępowania, to w znacznej mierze wynikają one z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji ustali, czy aktualna jest intencja wnioskodawcy w zakresie zmiany przeznaczenia części jego działki na użytek nieleśny. Jeżeli tak, to organ udzieli mu niezbędnych informacji w zakresie trybu i sposobu załatwienia wniosku, a dopiero później zażąda sprecyzowania tego wniosku. Organ winien mieć przy tym na względzie nie tylko te możliwości procedowania, w których sam jest właściwy (m.in. ustawa o lasach, prawo geodezyjne i kartograficzne), ale też ewentualnie inne, gdyż wówczas zobowiązany byłby do zastosowania regulacji wynikającej z przepisów art. 65 lub 66 k.p.a.