II SA/Gl 648/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta R. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Z. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn:. "Budowa drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] (odcinek ul. [...] - ul. [...]) w Z.". Decyzja ta wydana została na podstawie i w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz.1194 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą". Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U. K.-H.. Wskazała, że nie wyraża zgody na podział jej nieruchomości o numerze 1 w sposób, który powoduje brak skomunikowania nowowydzielonych nieruchomości o numerach 2 i 3 z ulicą [...] i utrudnia korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] r. podniosła kwestie związane z budową kolektora odwadniającego w ramach przedmiotowej inwestycji, który niekorzystnie wpłynie na sąsiadujące nieruchomości, w tym będące w jej władaniu. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że powyższe odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] r. i zostało przekazane organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy dopiero w dniu [...] r., po uprzedniej interwencji odwołującej się. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego lub procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy dokonał oceny w zakresie właściwego zastosowania przepisów specustawy w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji i stwierdził, że decyzja o zezwoleniu na jej realizację mogła zostać wydana w oparciu o przepisy tej ustawy. Objęta tą decyzją droga stanowi bowiem nowy ślad drogi publicznej i została również ujęta jako droga publiczna w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania terenu. W dalszej kolejności, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w gminie Z., a decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta R., organ odwoławczy poddał kontroli właściwość miejscową organu pierwszej instancji. Stwierdził, że o ile właściwość rzeczowa w przedmiotowej sprawie nie podlega wątpliwości, to wątpliwości takie nasuwają się co do właściwości miejscowej organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organem właściwym do wydania decyzji powinien być co do zasady Prezydent Miasta Z. Prowadząc postępowanie w tej sprawie Prezydent Miasta R. winien był legitymować się właściwością delegacyjną do wydania rozstrzygnięcia. Po otrzymaniu zatem wniosku o zezwoleniu na realizacje inwestycji, w pierwszej kolejności winien był zbadać, czy posiada kompetencje do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zauważył co prawda, że do wniosku Prezydenta Miasta Z. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zostało dołączone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. (znak [...]) w sprawie wyłączenia Prezydenta Miasta Z. i wyznaczenia jako organu zastępczego Prezydenta Miasta R., jednak postanowienie to wyznacza Prezydenta Miasta R. jako organ zastępczy jedynie do prowadzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, to jest do działania w trybie ustawy Prawo budowlane. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o specustawę, która co prawda konsumuje pozwolenie na budowę, jednakże oprócz tego reguluje szereg innych istotnych kwestii, w tym przede wszystkim ustala lokalizację nowej drogi, zatwierdza podział nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi, jak również dokonuje przeniesienia własności nieruchomości na rzecz właściwego podmiotu. Tak ważne składniki decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą być zdaniem Wojewody rozstrzygane w oparciu o domniemaną kompetencje organu. Organ pierwszej instancji winien był w takiej sytuacji wystąpić do wnioskodawcy z żądaniem dostarczenia postanowienia organu wyższej instancji uprawniającego Prezydenta Miasta R. do działania w oparciu o specustawę. W kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od załatwienia sprawy, w której to miasto jest inwestorem, organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10. Konkludując organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie zbadał dostatecznie swojej właściwości i pod tym kątem nie dokonał analizy treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r., jak również nie podjął działań celem wyjaśnienia rozbieżności wynikających z treści tego postanowienia i żądania strony. W związku z tym stwierdzono, iż organ pierwszej instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a., mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, organ odwoławczy odstąpił od dalszej oceny postępowania, w tym odniesienia się do zarzutów odwołania. Mimo to organ odwoławczy wskazał na inne, w jego ocenie rażące, uchybienia organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Z., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 77 i 80 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta Z. w sprawie wydania decyzji o lokalizacji i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W związku ze zmianą przepisów specustawy polegającą na tym, iż z dniem [...] r. w miejsce decyzji o lokalizacji i decyzji o pozwoleniu na budowę wprowadzono jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pismem z dnia [...] r. inwestor ponownie wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie organu do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod projektowaną drogę. W odpowiedzi Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r., nr [...], poinformował, że zmiana przepisów prawa odnośnie realizacji inwestycji drogowej nie ma znaczenia dla rozstrzygniętych już wcześniej kwestii formalnych w sprawie wyłączenia Prezydenta Miasta Z. i wyznaczenia jako organu właściwego dla przedmiotowej inwestycji Prezydenta Miasta R. W ocenie skarżącej organ odwoławczy pominął całkowicie przytoczone powyżej fakty, co świadczy bezspornie o naruszeniu zasad dotyczących postępowania dowodowego wyrażonych w art. 77 oraz w art. 80 k.p.a. Pominięcie tego, że inwestor zwrócił się ponownie o wyznaczenie organu właściwego do prowadzenia sprawy dotyczącej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz pominięcie własnego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] r. dowodzi, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto zdaniem skarżącej zapewnienie o braku konieczności uzyskania ponownego postanowienia dotyczącego wyznaczenia organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie realizacji przedmiotowej inwestycji wyrażone przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia [...] r. i późniejsze pominięcie tego faktu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez ten sam organ występujący jako organ drugiej instancji, stanowi ewidentne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 - 9 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniami organu odwoławczego dotyczącymi braku konieczności wyłączania się organu z uwagi na fakt, iż organ występuje zarówno jako inwestor, a zarazem jako organ wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej przy wydawaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Stanowisko takie pozostaje w ocenie skarżącej w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie - z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 299/11, oraz w Warszawie - z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/09. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił dodatkowo uwagę, że w aktach sprawy znajdowało się jedynie postanowienie z dnia [...] r., zaś wezwany w toku postępowania odwoławczego do uzupełnienia akt Prezydent Miasta R. poinformował, iż nie jest w posiadaniu dokumentów, o które został wezwany. Na wezwanie Sądu skarżąca nadesłała poświadczone za zgodność z oryginałem kopie swojego pisma z dnia [...] r. oraz pisma Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r., na które to pisma powoływała się w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Naruszenie to dotyczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest kwestia, czy Prezydent Miasta R. był organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie musi być pozytywna w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dotyczyło ono wyłączenia organu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Tak sformułowany przedmiot przyszłego postępowania świadczy wprost o zamiarze wnioskodawcy co do realizowania inwestycji w oparciu o przepisy specustawy. Wskazane postanowienie jest postanowieniem prawomocnym pozostającym w obrocie prawnym i wiążącym organy administracji publicznej. Rozważenia wymaga natomiast, czy nowelizacja specustawy dokonana na mocy ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), miała wpływ na skutki, jakie wywołało postanowienie z dnia [...] r. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, jedną z zasadniczych zmian wprowadzonych omawianą nowelizacją, była zmiana polegająca na wprowadzeniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta zastępuje dotychczasową decyzję lokalizacyjną, a dodatkowo zawiera rozstrzygnięcia innych decyzji, które do tej pory wydawane były odrębnie (art. 11f ust. 1 specustawy). Jednym z takich rozstrzygnięć jest rozstrzygnięcie, które zawarte było w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie specustawa nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów ustawy – Prawo budowlane (art. 11i ust. 1 specustawy). Stwierdzić też należy, że zarówno przed nowelizacją, jak i po jej wprowadzeniu, organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w pierwszej instancji był i jest starosta (z zastrzeżeniem przewidzianych w ustawie wyjątków). Ten sam organ był i jest właściwym rzeczowo w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę. Dodatkowo przyjdzie wskazać, że w znowelizowanych przepisach specustawy, podobnie jak i przed nowelizacją, brak jest szczególnej regulacji w kwestii wyłączenia organów. Brak jest zatem zarówno normatywnych, jak i racjonalnych przesłanek do tego, aby uznać, że omawiana nowelizacja specustawy wpłynęła na byt prawny i skuteczność postanowienia z dnia [...] r. Reasumując stwierdzić należy, że Prezydent Miasta R. legitymował się właściwością delegacyjną do wydania decyzji w pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego, w świetle zarzutów skargi, ocenie poddać też należało pisemne wystąpienie skarżącej z dnia [...] r. oraz odpowiedź na to wystąpienie udzieloną przez Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia [...] r. Z dokumentów tych jasno wynika, że skarżąca miała wątpliwości co do wpływu nowelizacji specustawy na postanowienie delegacyjne. Prezentowane obecnie przez organ odwoławczy stanowisko winno było spowodować potraktowanie pisma skarżącej z dnia [...] r., zgodnie z jego treścią, jako nowego wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta Z. i wyznaczenie organu do prowadzenia postępowania. Wnioskowi temu nie nadano jednak biegu z przyczyn wskazanych w piśmie organu z dnia [...] r. Z pisma tego wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, że w ocenie organu w sprawie nadal właściwym pozostaje Prezydent Miasta R.. Wątpliwości może nasuwać okoliczność, że pismo to zostało podpisane przez osobę, co do której nie sposób na podstawie akt stwierdzić, czy posiadała upoważnienie organu, ani też czy działała na podstawie takiego upoważnienia. Okoliczność ta miałaby jednak istotne znaczenie jedynie wówczas, kiedy pismo to stanowiłoby rozstrzygnięcie procesowe w sprawie (art. 268a k.p.a.). Tymczasem stanowi ono informację udzieloną przez pracownika organu. Tego rodzaju informacja była dla strony, a także dla organów niższego szczebla, wystarczającym potwierdzeniem aktualności postanowienia z dnia [...] r. oraz wskazaniem przyczyn, z powodu których nie nadano biegu nowemu wnioskowi o wyłączenie organu. Zasadnie też zarzuca skarżąca, że pominięcie przez organ odwoławczy tych ostatnio wskazanych okoliczności stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Organ odwoławczy, nie biorąc pod uwagę wystąpienia skarżącej z dnia [...] r. oraz pisma swojego pracownika z dnia [...] r., naruszył też zasadę wynikającą z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Gromadząc materiał dowodowy ograniczył się bowiem do zażądania dokumentów i wyjaśnień jedynie od Prezydenta Miasta R. Organ ma natomiast obowiązek, również w postępowaniu odwoławczym, podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Pominięcie pisma, którego autorem był pracownik organu, jak też pisma, którego adresatem był [...] Urząd Wojewódzki świadczyć może o brakach we właściwym zorganizowaniu obiegu korespondencji wewnątrz Urzędu. Braki te jednak w żaden sposób nie mogły stanowić przeszkody dla należytego wyjaśnienia sprawy. Wystarczyło bowiem zwrócić się do inwestora o udzielenie wyjaśnień w tym zakresie, czego organ odwoławczy nie uczynił. Mając na uwadze powyższe, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Niezależnie od powyższych rozważań, zwrócić przyjdzie uwagę stronom, że Sąd nie znalazł w niniejszym postępowaniu podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. narusza prawo w sposób mogący skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Z kolei ewentualne stwierdzenie innego rodzaju naruszenia prawa nie mogłoby w niniejszej sprawie doprowadzić do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego z uwagi na zakaz przewidziany art. 134 § 2 p.p.s.a. Wskazać też przyjdzie, że kwestia wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowej, w których inwestorem jest gmina reprezentowana przez tego prezydenta, nie jest jednolicie postrzegana zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Świadczą o tym chociażby powoływane przez strony orzeczenia sądów administracyjnych. Skoro tak, to tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie delegacyjne wydane w granicach niniejszej sprawy, jest dotknięte wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Wskazać też dla porządku przyjdzie, że powołany przez skarżącą wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 299/11, wbrew jej twierdzeniom, podziela pogląd prezentowany w powołanym przez organ odwoławczy wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 (treść obu wskazanych wyroków jest dostępna w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r., kwestia dalszej oceny prawidłowości wyłączenia Prezydenta Miasta Z. w niniejszej sprawie pozostawała bez wpływu na jej wynik. Nie sposób też nie zauważyć, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy obydwu instancji innych przepisów postępowania, które to naruszenie jakkolwiek nie miało istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy, to jednak z uwagi na jej szczególny przedmiot, stanowi o lekceważeniu przez organy ustalonych przez ustawodawcę zasad. W szczególności przypomnieć należy organowi pierwszej instancji, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie strony nie wymaga ani szczególnej formy, ani uzasadnienia. Obowiązkiem organu pierwszej instancji, jeżeli nie uwzględni treści odwołania, jest przekazanie takiego odwołania organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy w terminie 7 dni (art. 133 k.p.a.). Nawet jeżeli organ pierwszej instancji miał wątpliwości co do charakteru pisma strony z dnia [...] r., to winien był bądź wezwać stronę do sprecyzowania jej żądań, bądź bez takiego wezwania przekazać sprawę organowi odwoławczemu. O tym, czy pismo stanowi odwołanie, czy też nie, decyduje strona postępowania a nie organ administracyjny. Zadaniem organu jest natomiast właściwe nadanie sprawie biegu i wydanie rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika ponadto, że odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] r. W postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie mają zastosowania przepisy ogólne przepisy dotyczące terminu załatwienia odwołania. W tej kwestii zastosowanie znajdzie art. 11g ust. 2 specustawy. Intencją ustawodawcy, który wprowadził taki właśnie szczególny przepis, było przyspieszenie procedury w sprawach dotyczących realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Argumenty zawarte w uzasadnieniach postanowień organu odwoławczego z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. nie zasługują na aprobatę. Z akt sprawy nie wynika, aby po dniu [...] r. organ odwoławczy poczynił jakiekolwiek działania lub wyjaśnienia, na które powołuje się w tych postanowieniach. Z kolei motywy wydania zaskarżonej decyzji opierają się na interpretacji prawa, co tym bardziej czyni zwłokę w rozpoznaniu odwołania nieuzasadnioną. Wreszcie niekompletność akt dołączonych do odpowiedzi na skargę przyczyniła się do zwłoki w rozpoznaniu skargi. Organy będą miały na uwadze powyższe i w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosują się do przepisów określających tryb i terminy załatwienia spraw. Zwrócić też przyjdzie uwagę stronom postępowania, że ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, w trybie wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, po uprzednim wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy ustosunkuje się do zarzutów odwołania i wyda stosowną decyzję, mając przy tym na uwadze ograniczenia wynikające z art. 11g ust. 3 specustawy.