II SA/Gl 649/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi J.C. i E.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania prowadzonego na wniosek współwłaścicieli tego budynku – obecnie skarżących J. i E. C., którzy domagali się wstrzymania prowadzonych robót ustalono, iż we wspomnianym budynku, wpisanym do rejestru zabytków, w lokalu nr [...] prowadzone są roboty przez jednego ze współwłaścicieli – L. H. Przeprowadzone roboty polegały na naprawach tynków, odtworzeniu sztukaterii, odtworzeniu części kamiennych posadzek, wyczyszczeniu, pomalowaniu oraz częściowej rekonstrukcji stolarki drzwiowej i okiennej, a także uzupełnieniu instalacji elektrycznej. W ocenie organu przeprowadzone prace miały charakter bieżącej konserwacji, nie mieszcząc się zarazem w pojęciu remontu, a wobec tego dalsze postępowanie organu nadzoru było bezprzedmiotowe. Organ zauważył, że z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 września 2013 r. wynika, że organ ten zaakceptował bieżący remont lokalu polegający na drobnych pracach tynkarsko – malarskich, odświeżeniu powłok malarskich stolarki okiennej i drzwiowej. Zdaniem organu nadzoru budowlanego charakter przeprowadzonych prac wskazuje na to, iż nie mogą być one uznane zarówno za roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), jak i nie odpowiadają one pojęciu remontu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 tej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, właściciele lokalu nr [...] we wspomnianym budynku, domagali się uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zarzucili niczym nieuzasadnioną przewlekłość w prowadzeniu postępowania oraz błędne zakwalifikowanie prowadzonych prac, które w istocie stanowią remont w rozumieniu regulacji Prawa budowlanego, a nie bieżącą konserwację. W szczególności zaś wymiana niektórych elementów instalacji elektrycznej, c.o., jak również likwidacja ścianki działowej, wymiana części stolarki okiennej oraz wyburzenie jednej ze ścian frontowych oraz wykonanie nowej konstrukcji dachu w jednym z pomieszczeń, nie odpowiadają pojęciu konserwacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu tego odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że skala i charakter prac przeprowadzonych w lokalu nr [...] nie dają podstaw do stwierdzenia, że miały one charakter remontu. Jego zdaniem nawet rozbiórka jednej ze ścianek działowych na parterze nie miała takiego charakteru, gdyż nie wpłynęła na konstrukcję budynku, a podejmowane przez właściciela działania miały na celu bieżące utrzymanie lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili raz jeszcze, że ich zdaniem postępowanie toczyło się zbyt długo, czym naruszono art. 35 § 1 k.p.a., a poczynione przez organ ustalenia mają się nijak do rzeczywistości. Prace przeprowadzone w lokalu nr [...] stanowią bowiem remont tego lokalu a nie czynności polegające na odtworzeniu lub zrekonstruowaniu ubytków. W szczególności nie można uznać za remont prac polegających na wyburzeniu drewnianej ściany frontowej i zastąpieniu jej ścianą z bloczków gazobetonowych, wymiany stolarki okiennej na stolarkę z PCV, a także wykonania nowej konstrukcji dachu, nawet jeśli wykorzystano przy tym poprzednio użyte elementy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 8, 9 i 11 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do części zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w szczególności zaś do zarzutu opieszałego prowadzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko i podkreślając, że zakres i charakter prac prowadzonych w budynku przy ul. ul. [...] w G. nie odpowiada pojęciu remontu, a w istocie należy zaliczyć je do prac o charakterze zachowawczym. Na rozprawie, w dniu 31 października 2014 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała zarzuty sformułowane w skardze i podkreśliła, że roboty remontowe prowadzone w lokalu nr [...] do dnia rozprawy nie zostały zakończone. W toku są bowiem prace mające na celu adaptację pomieszczenia kotłowi na potrzeby tego lokalu. Pełnomocnik uczestnika postępowania – L. H. wniósł o oddalenie skargi, w pełni podzielając stanowisko prezentowane przez organy nadzoru budowlanego. Oświadczył, że prace konserwatorskie zostały zakończone, a w chwili obecnej odbywa się jedynie sprzątanie i drobne prace "kosmetyczne", które nie stwarzają uciążliwości dla właścicieli lokali w tym budynku. Pełnomocnik oświadczył przy tym, że nie jest mu wiadome, czy organ ochrony zabytków wydał jakiekolwiek rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie, to należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przeprowadzenie prac remontowych wymaga uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w odniesieniu do zabytku – pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia nie odnosi się natomiast do zamiaru przeprowadzenia bieżącej konserwacji. Odnotowania wymaga, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia bieżącej konserwacji, pozostawiając kwestię oceny charakteru prowadzonych prac organowi nadzoru budowlanego. Brzmienie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego daje podstawę do przyjęcia, że pod pojęciem "bieżącej konserwacji" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go na potrzeby użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 997/11). Rozróżnienie pomiędzy remontem a pracami konserwacyjnymi ma niewątpliwie ocenny charakter i musi uwzględniać konkretne okoliczności takie, jak zakres prowadzonych robót, stopień ingerencji, wielkość obiektu budowlanego, jego przeznaczenie itp. Oceniając z tej perspektywy zakres prac prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w G. i wnioski wyciągnięte w tym zakresie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, Sąd podziela ich stanowisko wyrażone w zapadłych rozstrzygnięciach. W toku postępowania ustalono bowiem, że we wspomnianym lokalu dokonano prac polegających na naprawie tynków, uzupełnieniu istniejącej sztukaterii oraz instalacji elektrycznej, wymianie płytek na posadzkach, wyczyszczeniu i pomalowaniu stolarki okiennej, położeniu płytek w pomieszczeniach byłej kuchni i łazienki oraz rozebraniu ścianki działowej w salonie. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej, sporządzonej przez inż. A. K. wynika, że wspomniana ścianka działowa nie stanowiła elementu nośnego ani też konstrukcyjnego budynku, jej usunięcie nie miało wpływu na układ statyczny budynku i w efekcie doprowadziło do przywrócenia pierwotnej funkcjonalności pomieszczeń. Z powyższego wynika, że zarówno zakres jak i charakter przeprowadzonych prac przemawiają za przyjęciem tezy, iż w istocie we wspomnianym lokalu przeprowadzono prace polegające na bieżącej konserwacji, nie ingerując w substancję budynku ani też nie zmieniając przeznaczenia żadnej z jego części. Nawet usunięcie ścianki działowej, w sytuacji, gdy nie stanowiła ona elementu konstrukcyjnego budynku, ani też nie miała wpływu na rozkład obciążeń nie może być uznane za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż poza powołanymi okolicznościami ani jej istnienie, ani usunięcie nie miało wpływu na przeznaczenie lokalu, jego status jako lokalu samodzielnego, czy wreszcie stan techniczny. Wbrew zarzutom skargi odtworzenie sztukaterii, jak również fragmentów instalacji elektrycznej nie może być traktowane jako remont, a to z tego względu, że chodzi nie tyle od odtworzenie stanu pierwotnego (a więc wykonanie czegoś, co uprzednio istniało lecz zostało zniszczone lub w poważnym stopniu uszkodzone), co poprawę stanu istniejącego – wymianę uszkodzonych elementów pewnej całości (sztukaterii, instalacji elektrycznej) na nowe, tożsame co do położenia i przeznaczenia. Również wymiana istniejących wcześniej elementów instalacji c.o. bez zmiany ich usytuowania, przebiegu oraz parametrów nie może być traktowane jako remont. W tym kontekście odnotować trzeba, że zarzuty dotyczące wymiany części stolarki okiennej oraz wyburzenia jednej ze ścian frontowych, a także wykonania nowej konstrukcji dachu (co wszakże nie zostało stwierdzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego) również nie zasługiwały na uwzględnienie. Wymiana okien, o ile nie jest związana ze zmianą ich usytuowania w ścianie, zmiana kształtu lub gabarytów również nie może być traktowana jako remont w rozumieniu prawa budowlanego. W toku kontrolowanego postępowania nie potwierdzono natomiast zarzutów skarżących dotyczących wymiany ściany frontowej wraz ze stolarką okienną oraz wykonania nowej konstrukcji i poszycia dachu. Sami skarżący nie przedstawili przy tym żadnych dowodów (chociażby w postaci dokumentacji fotograficznej) uprawdopodabniających powołane okoliczności. Zgoła odmienną kwestią, jednakże nie podlegającą kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu ze względu na jego przedmiot, jest natomiast ocena zakresu przeprowadzonych prac pod względem zgodności z wymogami jakie na właściciela lokalu nakłada status całego obiektu budowlanego – wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że pracownicy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków byli informowani o zakresie prac prowadzonych przez inwestora, jak również uczestniczyli w oględzinach wspomnianego lokalu w dniu 18 grudnia 2013 r. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., jednak brak jest informacji na temat dalszych losów tego postępowania. Organy nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu, że przeprowadzone prace nie nosiły znamion remontu nie mogły zaś poddać ich ocenie pod względem zgodności z wymogami, jakie na właściciela obiektu budowlanego nakłada ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), gdyż leży to poza zakresem ich ustawowych kompetencji. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu toczącym się przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. tego rodzaju prace nie zostaną zakwalifikowane jako działania podlegające reglamentacji tej ustawy, czego jednakże w niniejszym postępowaniu nie sposób przesądzić. Zauważyć jedynie przyjdzie, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymaga uzyskania pozwolenia właściwego miejscowo wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepis ten ma niewątpliwie inny, szerszy zakres niż art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania, w szczególności zaś zarzut naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 3 października 2013 r. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na skutek zażalenia, które wpłynęło do organu 7 listopada, a przekazane zostało organowi odwoławczemu w dniu 14 listopada, rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W dniu 18 grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności dowodowe (oględziny) z udziałem m.in. przedstawicieli [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a w dniu [...] r. wydana została przez ten organ decyzja. W wyniku odwołania skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, w dniu [...] r. decyzję będącą przedmiotem niniejszej skargi. Sekwencja działań organów obu instancji, z uwzględnieniem ich tempa oraz charakteru nie daje podstaw do stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, zaś czteromiesięczny termin załatwienia sprawy, który wskazują skarżący, obejmował dwukrotne prowadzenie postępowania pierwszo i drugoinstancyjnego. Na koniec wskazać wypada, że istotnie organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył zasady wyrażone w art. 8, 9 i 11 K.p.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, skoro zgromadzony materiał dowodowy, z podanych wyżej przyczyn, nie dawał podstaw do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Mając na względzie przywołane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu co daje podstawę do oddalenia skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze z zm.). Powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenie WSA w Łodzi pochodzi z bazy orzeczeń dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl