II SA/Gl 649/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości spółki "A." Sp. z o. o. w upadłości w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zabezpieczenia skarpy wyrobiska oddala skargę. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w R. (dalej DOUG) decyzją Nr [...] z [...] r., działając m.in. na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 168 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm. – dalej p.g.g.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), nakazał przedsiębiorcy – "A" , w imieniu którego działa syndyk masy upadłości – M.L. , zabezpieczyć wschodnią skarpę wyrobiska, w celu powstrzymania przemieszczania się mas ziemnych do wyrobiska, w byłym odkrywkowym zakładzie górniczym "B" . W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że na miejscu stwierdzono deformację terenu w postaci zapadliska o kształcie owalnym o długości około 25 m, maksymalnej szerokości około 7 m i głębokości od 0,8 m do około 2 m z licznymi podłużnymi pęknięciami o szerokości około 20 cm, obejmujące swoim zasięgiem polną drogę i część pól uprawnych. Pomiędzy zapadliskiem a górną krawędzią wyrobiska znajdowała się podłużna pryzma mas ziemnych (nadkładu), której wysokość w miejscu zapadliska obniżona została o około 2 m (względem wysokości pryzmy poza rejonem objętym deformacjami terenu), wskutek przemieszczenia się mas ziemnych w stronę wyrobiska. Powstałe zapadlisko na całej szerokości drogi polnej oraz części pól uprawnych może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego i środowiska. Do 2012 r. eksploatację w odkrywkowym zakładzie górniczym prowadziło "C" na podstawie koncesji Wojewody K. z dnia [...] r., na eksploatację złoża kruszywa naturalnego [...], przeniesioną decyzją Wojewody K. z dnia [...] r. na rzecz "C" , z terminem ważności do dnia [...] r. W ramach postępowania wygaszającego ww. koncesję Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] r. wskazał, że obowiązki dotyczące ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, które to ustalone zostają w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego (art. 39 ust. 2 p.g.g.), zgodnie z art. 39 ust. 1 p.g.g. ciążą na dotychczasowym przedsiębiorcy, tj. "C" . Koncesja została wygaszona decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. Pouczono w niej przedsiębiorcę, że wygaśnięcie koncesji nie zwalnia go z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Obowiązki w zakresie likwidacji odkrywkowego zakładu górniczego ciążą na spółce – "A" (wcześniej "C" wobec której postanowieniem Sądu Rejonowego K. w K. z dnia [...]r. ogłoszono upadłość. Syndyk ww. Spółki nie zgodził się z decyzją organu I instancji i wniósł odwołanie. Podał, że na podstawie notarialnej umowy sprzedaży zobowiązanym do wykonania rekultywacji jest T. K. . Celem nadrzędnym w niniejszej sprawie jest wykonanie rekultywacji oraz zabezpieczenie terenu wyrobiska, przed dalszą degradacją. Znaczenie drugorzędne ma podmiot wykonujący to zobowiązanie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (PWUG), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 3 p.g.g. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m.in., że zgodnie z punktem 6 planu ruchu na terenie zakładu górniczego istniało zagrożenie naturalne związane z osuwaniem się skarpy okalającej wyrobisko. Skarpa wschodnia nie została objęta żadnymi pracami likwidacyjnymi w okresie obowiązywania planu ruchu. Aktem notarialnym z dnia [...] r. "C" sprzedał m.in. teren "B" " firmie "D" z siedzibą w R. , od której aktem notarialnym z dnia [...] r. T. K. nabył tytuł własności do części tych gruntów, pozostałą część nabył zaś w użytkowanie wieczyste. Starosta W. decyzją z dnia [...] r. orzekł o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r., dotyczącej rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego w "B" na "E" w G. . Na wniosek ww. podmiotu Starosta W. i dwukrotnie zmieniał termin zakończenia rekultywacji. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...]r. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "B" i pouczył dotychczasowego przedsiębiorcę o konieczności wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Natomiast organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nakazał "A" w K. zlikwidowanie odkrywkowego zakładu górniczego "B" w terminie do [...] r. w oparciu o zatwierdzony decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R. , plan ruchu likwidacji zakładu górniczego. Ww. decyzje są prawomocne. Wskazać należy, wbrew twierdzeniom odwołującego się, że zaprzestanie wydobycia kopaliny z danego terenu, związane z tym wygaszenie koncesji, nie zwalniają przedsiębiorcy, który prowadził eksploatację kopaliny z obowiązku likwidacji zagrożeń dla środowiska. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Syndyka ww. Spółki, w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., poprzez brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) art. 7 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony powstałych wątpliwości, mimo że nie sprzeciwiają się ternu żadne sporne interesy stron, ani interesy osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ, a jest wręcz przeciwnie, a ponadto nie sprzeciwia się temu ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, ani jego bezpieczeństwo, obronność czy porządek publiczny; 3) art. 8 k.p.a, poprzez zaakceptowanie działań Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R. , niespełniających wymogów całościowej i rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającego w szczególności na: - działaniu organów administracji publicznej z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - arbitralnym uwzględnieniu wyłącznie argumentów przemawiających na niekorzyść Skarżącej, - niewzięciu pod uwagę, iż właściciel terenu jest podmiotem zobowiązanym do wykonania rekultywacji i to na niego winien być nałożony przedmiotowy obowiązek. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania przed sądem. W uzasadnieniu wskazano m.in., że z jednej strony skarżący jest zobowiązany do rekultywacji na podstawie przepisów prawa geologicznego i górniczego oraz prawomocnej decyzji z dnia [...] r., z drugiej natomiast strony decyzją Starosty W. z dnia [...] r. zostały przeniesione prawa i obowiązki dot. rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "B" na "E" . Nie można więc przypisać odpowiedzialności za osuwisko i nałożyć obowiązku jego usunięcia na podmiot, który od ponad 8 lat nie dysponuje terenem i nie prowadził tam żadnej działalności eksploatacyjnej. W chwili sprzedaży teren był należycie zabezpieczony przez Skarżącą, czego żaden z uczestników niniejszego postępowania nie kwestionuje. Syndyk nie dysponuje środkami funduszu likwidacji "B" , ani żadnymi innymi środkami wystarczającymi na wykonanie przedmiotowego zobowiązania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 39 ust. 1 p.g.g. cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego (obecnie z zastrzeżeniem art. 39a ust. 1). Według ust. 2 zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Jeżeli nie stosuje się przepisów o planach ruchu zakładu górniczego, zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala organ koncesyjny w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, po uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Treścią zasady wolności gospodarczej jest swoboda podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej w dowolnie wybranych formach prawnych. Ograniczenia są tu dopuszczalne jedynie ze względu na ważny interes publiczny i tylko ustawowo (art. 22 Konstytucji). Niewątpliwie względy ochrony środowiska, ochrony życia i zdrowia, są przesłankami ograniczania wolności działalności gospodarczej. Co istotne, ograniczenia mogą dotyczyć każdego z ww. etapów, a więc także etapu zakończenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca będzie więc musiał wykonać określone zobowiązania, nawet jeśli jego wolą będzie zaprzestanie działalności. Mogą one wynikać nie tylko z przepisów prawa, ale także z udzielonej wcześniej koncesji. Istotne są także pewne zasady unijne dotyczące wykonywanej działalności gospodarczej i ochrony środowiska. Jednym z najważniejszych przepisów odnoszących się do omawianej problematyki jest art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu UE, ustanawiający tzw. zasadę integracyjną, w której chodzi o integrację wymagań środowiskowych przy ustalaniu i realizacji innych polityk i działań. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska. Do unijnych zasad ochrony środowiska należą m. in. zasada zrównoważonego rozwoju, zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska, zasada przezorności (ostrożności), zasada "zanieczyszczający płaci", zasada usuwania szkód u źródła, itp. W tym kontekście powinny być wykładane poszczególne regulacje krajowe. Niewątpliwie to poprzednik prawny skarżącej Spółki, będącej obecnie w upadłości, eksploatował środowisko i to on miał zobowiązania wynikające z przepisów prawa oraz z koncesji. Żaden z podmiotów z nałożonych obowiązków nie wywiązał się. Faktem jest, że Starosta W. decyzją z dnia [...] r., orzekł o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r., dotyczącej rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "B" na T. K. (por. art. 1, 5, 20 ust. 6 i nast. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326). Zmiana stosunków własnościowych na tym terenie nie może jednak zwalniać przedsiębiorcy eksploatującego środowisko z wykonania nałożonych na niego prawem i koncesją obowiązków. Starosta nie był tu organem koncesyjnym, by w jakikolwiek sposób zmienić treść tego aktu. Starosta wydawał decyzję na innej podstawie prawnej i nie mógł ingerować w treść koncesji oraz wymagań tam zawartych. Decyzja koncesyjna i nałożone w niej obowiązki, odnoszące się m. in. do etapu zakończenia działalności gospodarczej, podlegają wykonaniu. Skoro podmiot zobowiązany nie wypełnił ich wcześniej, nie może obecnie zasłaniać się zmianą stosunków własnościowych. Powinien je wypełnić. Kto czerpie korzyści z działalności gospodarczej, ma obowiązek ponieść koszty związane z ingerencją w środowisko. Dotyczy to także następcy prawnego takiego podmiotu. Nie ma tu znaczenia obecna sytuacja finansowa takiego podmiotu. Jak ustalono, Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...]r. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża i pouczył dotychczasowego przedsiębiorcę o konieczności wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Nie zaistniały tu żadne wątpliwości co do treści normy prawnej, bądź stanu faktycznego, które wymagałyby rozstrzygania ich na korzyść podmiotu skarżącego (art. 10 ust. 2 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców; j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm. – dalej p.p.). Jeśli skarżąca Spółka miała jakiekolwiek ustalenia prywatne z innym podmiotem, który nie wywiązał się z powyższych obowiązków, to po ich wykonaniu będzie mogła co najwyżej dochodzić od tego podmiotu zwrotu kosztów. Jest to jednak droga postępowania przez sądem powszechnym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 i art. 11 p.p., art. 39 ust. 1 p.g.g., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.