II SA/Gl 649/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi P. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/683/2024/4638 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2024 r. obecnie skarżący P. B. zwrócił się o umorzenie w całości zaległości z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej – synowi, P1. B. W uzasadnieniu wskazał, iż jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy, cierpiącą od dzieciństwa na szereg schorzeń. Ponad 15 lat spędził w zakładzie karnym i spodziewa się, że tam wróci. Jest na utrzymaniu Państwa. Nie widzi żadnych perspektyw, które umożliwiałyby mu podjęcie pracy i spłatę zadłużenia. W piśmie z dnia 29 stycznia 2024 r. skarżący uzupełnił swój wniosek stwierdzając, że nie posiada żadnego majątku. Wskazał też na zasiłki i pomoc, które otrzymuje z opieki społecznej oraz z Caritasu. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w kwocie 62.496,67 zł. wraz z odsetkami oraz umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na osobę uprawnioną w kwocie 4.462,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że każde umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych i w takiej sytuacji, gdzie brak jest szczególnie uzasadnionej okoliczności uzasadniającej umorzenie byłoby sprzeczne z założeniami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i prowadziłoby do niedozwolonej, bowiem rozszerzającej interpretacji przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ustawodawca dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacjach wyjątkowych, gdy z przyczyn obiektywnych ich egzekucja jest niemożliwa lub wywołałaby wobec dłużnika znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki negatywne. Temu właśnie celowi służy art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dalej organ I instancji przyznał, że sytuacja skarżącego jest trudna i może wymagać szeregu wyrzeczeń, to jednak nie może być uznana za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Wskazał, że skarżący nie został całkowicie wykluczony z rynku pracy, gdyż orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zostało wydane czasowo, tj. do 30 listopada 2024 r., co powoduje, że jego sytuacja zdrowotna nie może być uznana za cechę stałą, mogącą być podstawą umorzenia należności wraz z odsetkami. Obecny brak aktywności zawodowej jest przesłanką do ubiegania się o zastosowanie ulgi w postaci odroczenia terminu płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej zmianę i umorzenie należności za alimenty wraz z odsetkami. W uzasadnieniu podał, że jest osobą niepełnosprawną od wczesnego dzieciństwa, urodził się [...] na [...] oko, a na prawe widzi słabo, jest chory na padaczkę i upośledzony [...] od urodzenia, ma orzeczenie o całkowitej niepełnosprawności. Uważa, że jego wniosek o umorzenie w ogóle nie został rozpatrzony, a każdy przypadek jest inny. Ponadto zarzucił, że to Prezydent K. sprawił, że dzisiaj od wielu lat jest osobą bezdomną. Od ok. 20 łat nie przydzielił mu bowiem lokalu socjalnego zgodnie z wyrokiem Sądu o eksmisji do lokalu zastępczego. Ponadto nie zgodził się ze stwierdzeniem, że może podjąć pracę, ponieważ lekarz orzecznik zakazał mu w orzeczeniu pracy, a ponadto mieszka w regionie rolniczym o dużym bezrobociu. Poza tym nikt nie chce mieć do czynienia z epicentrykiem. Żyje w skrajnej nędzy bez możliwości poprawy zdrowia z powodu wieku. Odroczenie spłaty jest niecelowe, gdyż jest beneficjentem pomocy społecznej albo zakładów karnych. Na koniec zmodyfikował swój wniosek o umorzenie należności w ten sposób, że alternatywnie domagał się umorzenia w części. Do odwołania dołączył orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o trwałej całkowitej niezdolności do pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 27 ust. 1 – 4 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1993), zwanej dalej ustawą alimentacyjną, oraz zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że ustawodawca do uznania administracyjnego organu pozostawił rozstrzygnięcie, czy umorzyć dłużnikowi alimentacyjnemu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Dalej organ wskazał, że w sprawach dotyczących wniosków o umorzenie należności alimentacyjnych należy w pierwszym rzędzie uwzględniać aktualną sytuację życiową, zdrowotną, dochodową, majątkową strony, ale nie można też zapominać o tym, że chodzi tutaj o interes społeczny oraz dobro dzieci uprawnionych do alimentów. Nie może bowiem być tak, że Państwo z pieniędzy publicznych utrzymuje dzieci, na które zasądzone są alimenty, gdyż ojciec dziecka nie płaci na utrzymanie swoich dzieci, zaś na ten pieniądz publiczny składają się wszyscy podatnicy. Przesłanki do umorzenia należności muszą być na tyle istotne, aby w sposób znaczący odróżniały osobę zobowiązaną od innych osób, na których ciążą podobne zobowiązania, zaś nie można czynić z umorzenia powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty powstałych należności. W ocenie organu odwoławczego instytucja umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być zarezerwowana jedynie do takich sytuacji, które nie rokują żadnej szansy, ani też nadziei na jakąkolwiek spłatę zadłużenia alimentacyjnego przez osobę, obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że sytuacja skarżącego jest trudna, ponieważ pozostaje na utrzymaniu MOPS-u, jednakże swoim postępowaniem częściowo do tej sytuacji doprowadził, pozbawiając się chociażby prawa do renty (twierdząc, że większe korzyści będzie miał z MOPS-u), czy też dopuszczając się czynów karalnych, w wyniku których jest często osadzony w zakładach karnych. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji odnośnie braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, albowiem rzeczywiście sytuacja dochodowa strony nie należy do najlepszych, również sytuacja zdrowotna jest bardzo trudna, jednakże mając na uwadze zasadę uznania administracyjnego, mającą zastosowanie w tego typu sprawach stwierdziło, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję granic tego uznania nie przekroczył. W skardze na powyższą decyzję skarżący wyraził swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Wskazał, że organy mogły umorzyć chociaż część należności (np. odsetki). Wówczas "zgodziłby się" na spłatę należności głównej. Sprecyzował swoje żądania stwierdzając, że chce oddać całą należność główną i prosi tylko o umorzenie odsetek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości jego osobistą skargę oraz wniósł o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wskazał m.in., że w postępowaniach karnych sądy umarzały należne od skarżącego koszty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie przeprowadził kontroli instancyjnej w sposób czyniący zadość przepisom postępowania. W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stał na straży praworządności i podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniał stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji, podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc, w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Na gruncie niniejszej sprawy obowiązek organu odwoławczego w zakresie rozpatrzenia sprawy dotyczył również zmodyfikowanego w odwołaniu żądania skarżącego, które obejmowało alternatywnie częściowego umorzenia należności. W tym zakresie organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska. Przypomnieć przyjdzie, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, użyte w powyższym przepisie słowo "może" oznacza, że decyzja wydana w oparciu o wspomnianą regulację jest podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Wypada jednak podkreślić, iż element uznaniowości nie polega na tym, że wydana decyzja polega na dowolności działania organu. W konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona poprzez wskazanie, dlaczego dokonano takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Natomiast sądowa kontrola decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy organ procedując nad sprawą w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i czy wszechstronnie zbadał okoliczności mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest istotnymi brakami. W kontrolowanej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do kwestii wysokości zadłużenia skarżącego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, których umorzenie jest przedmiotem toczącego się postępowania. Organ odwoławczy referując dotychczasowy przebieg postępowania, bezkrytycznie przyjął za organem I instancji, że zadłużenie skarżącego z funduszu alimentacyjnego wynosi 62.496,67 zł wraz z odsetkami oraz z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na osobę uprawnioną - 4.462,50 zł. Tymczasem w aktach sprawy zalegają dokumenty, z których wynikają inne kwoty, co do których organ odwoławczy nie zajął stanowiska (zob. k. 6 i k. 32 akt administracyjnych organu I instancji). Sam skarżący w swoim wniosku wspomina o kwocie 168.251,02 zł, do czego również się nie odniesiono. Zdaniem Sądu ustalenie aktualnej wysokości zadłużenia dłużnika alimentacyjnego powinno być kluczowym elementem prowadzonego postępowania, gdyż dopiero poczynienie wszechstronnych ustaleń w tym zakresie, w połączeniu z ustaleniem sytuacji dochodowej oraz rodzinnej wnioskodawcy, pozwoli ocenić czy w dacie orzekania przez organy istnieje obiektywna możliwość realizacji ciążących na dłużniku zobowiązań. Ustalenia zatem wymaga, w jakiej konkretnie wysokości zadłużenie posiada skarżący w zakresie ciążących na nim świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz czy nie posiada on również innych zadłużeń i z jakich tytułów. Wskazać wypadnie, iż ustawodawca w komentowanym przepisie nie określił, jakiego okresu ma dotyczyć analiza sytuacji dochodowej oraz rodzinnej dłużnika. Powyższe oznacza, że kierując się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy są zobowiązane do uwzględnienia i przeanalizowania stanu aktualnego, sprzed wydania decyzji. Wspomnieć w tym miejscu przyjdzie, że organ odwoławczy w swych rozważaniach skupił się w przeważającej mierze na postawie skarżącego, który w ocenie organu swoim postępowaniem doprowadził do powstania zadłużenia, pozbawiając się chociażby prawa do renty, czy też dopuszczając się czynów karalnych, w wyniku których jest często osadzony w zakładach karnych. Okoliczności te nie stanowią obiektywnej przesłanki umożliwiającej uwzględnienie wniosku o umorzenie należności z funduszu alimentacyjnego. Powyższe przysłoniło organowi konieczność zbadania dalszych przesłanek warunkujących uwzględnienie żądania skarżącego (czy to w całości, czy też w części). Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy realizują przyjęte założenie, iż niezależnie od istniejących okoliczności, w tym wysokości należności oraz możliwości finansowych skarżącego, wniosek o umorzenie zostanie rozpatrzony negatywnie. Takie działanie, niezależnie nawet od zasługującej na negatywną ocenę postawy skarżącego, który nie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa materialnego oraz podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasady legalności działania organów administracji publicznej. Organy pomocowe winny też mieć również na uwadze, że rozważając kwestię ewentualnego umorzenia zaległości należy mieć w polu widzenia skutki, jakie może wywołać dla strony decyzja negatywna, w związku z powstaniem nowych długów oraz kumulacją postępowań egzekucyjnych. Słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż egzekucja zaległych świadczeń nie powinna prowadzić do sytuacji, w której dłużnik Skarbu Państwa, wobec którego orzeczono konieczność spłaty ciążących na nim należności, w ostateczności stanie się beneficjentem środków z pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1192/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 792/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1340/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 964/20). Powyższe jest tym bardziej istotne, gdyż z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, iż skarżący przebywając w zakładzie karnym pozostawał na utrzymaniu Skarbu Państwa, a po jego opuszczeniu, z uwagi na brak jakiegokolwiek wsparcia i fatalny stan zdrowia, w dalszym ciągu korzysta z pomocy społecznej. Zauważyć też przyjdzie sprzeczność pomiędzy tezami a wnioskami jakie organ odwoławczy wyprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał bowiem, że "instytucja umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być zarezerwowana jedynie do takich sytuacji, które nie rokują żadnej szansy, ani też nadziei na jakąkolwiek spłatę zadłużenia alimentacyjnego przez osobę, obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym", po czym opisał sytuację skarżącego, która właśnie spełnia te założenia, a w końcu odwołując się do uznaniowego charakteru decyzji stwierdził, że organ I instancji nie przekroczył granic tego uznania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organy winny ustrzegać się przed stosowaniem utrwalonych schematów przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw. W przeciwnym wypadku może bowiem dojść do sytuacji, w której zignorowane zostanie przewidziane prawem uprawnienie dłużnika, zaś publiczny wierzyciel pozbawiony zostanie realnego zaspokojenia chociażby części należności. Nie sposób też tracić z pola widzenia celu, jakiemu służyć ma ulga przewidziana w art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej. Z jednej strony ma ona umożliwić dłużnikowi, chociażby w części, dobrowolne wykonanie ciążącego na nim obowiązku i pozwolić na uniknięcie sytuacji, gdy przymusowe egzekwowanie długu (co niewątpliwie rzutuje na jego powiększenie) prowadzić będzie do uczynienia z niego beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej. Z drugiej zaś strony, w konkretnych sytuacjach ulga ta może przyczynić się do chociażby częściowego zaspokojenia wierzyciela względnie do zahamowania dalszego angażowania środków publicznych bez jakiejkolwiek perspektywy na ich odzyskanie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ramach ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, organ odwoławczy powinien przede wszystkim dokonać jednoznacznych ustaleń dotyczących wysokości zadłużenia wraz z odsetkami, jak również ewentualnego postępowania egzekucyjnego, a także zaktualizować informacje dotyczące sytuacji zdrowotnej oraz życiowej skarżącego. Następnie należy dokonać pełnej oceny jego sytuacji dochodowej i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o ustawowe przesłanki, kierując się zarówno interesem skarżącego, jak i interesem publicznym. Interes publiczny winien być przy tym oceniony również w kontekście poniesienia przez wierzyciela mniejszych strat. Organ będzie też miał na uwadze, że skarżący nie wnosił wyłącznie o umorzenie należności w całości lecz również w części. W razie wątpliwości co do zakresu wnioskowanej ulgi, organ w każdym czasie może zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie jego wniosków i wskazanie możliwości spłaty części należności (również w ewentualnych ratach). Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy - na wniosek organu i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego. Wniosek pełnomocnika skarżącego o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu został skierowany do rozpoznania przez referendarza sądowego na posiedzeniu niejawnym. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl