II SA/Gl 65/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. G., J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał S. i J. G. rozbiórkę obiektu budowlanego "[...]" zlokalizowanego na działce nr A w Ż.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowy obiekt o wymiarach [...] m x [...] m został wybudowany samowolnie w odległości 40 cm od granicy sąsiedniej działki należącej do Z. i A. K.. W oparciu o zeznania sąsiadów organ ustalił, że opisany budynek gospodarczy został wybudowany w 1998 r. bądź 1999 r. W związku z usytuowaniem obiektu względem sąsiedniej działki, a także z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji oraz tym, że inwestor nie przedstawił organowi decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu, zdaniem organu brak było podstaw do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Data wydania tej decyzji została sprostowana wydanym w trybie art. 113 § 1 k.p.a. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. Odwołanie od opisanej decyzji wniósł J. G. zarzucając wydanie jej z naruszeniem konstytucyjnej zasady zakazu retroakcji, gdyż jeszcze niedawno przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane brzmiał inaczej i nie pozwalał na rozbiórkę budynków, jeśli od dnia ich wybudowania upłynęło 5 lat. Podał jednocześnie, że z całą pewnością budowę [...] zakończył przed [...] 1997 r., a zatem orzeczony nakaz rozbiórki został wydany po upływie pięciu lat od zakończenia budowy. Odwołujący się zarzucił także wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą przepisów procedury administracyjnej poprzez oparcie się wyłącznie na zeznaniach sąsiadów mimo, że świadkowie ci "są z nim w sporze", czym naruszono zasadę "obiektywizmu" i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wskazał ponadto, że decyzja organu I instancji została wydana z obrazą przepisu art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem organ nie wezwał go do przedłożenia wymienionych w tym przepisie dokumentów dotyczących "[...]". Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji wskazując w podstawie prawnej swojej decyzji przepis art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotowy obiekt gospodarczy określany potocznie jako [...], został posadowiony na nieruchomości nr A w Ż.. Właściciele nieruchomości nie dysponują pozwoleniem na budowę tego obiektu ( wymaganym pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), jak i dowodem dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy ( wymaganym pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Odnosząc się do zawartych w aktach sprzecznych informacji dotyczących daty wybudowania "[...]" organ wskazał, że należało wydać nakaz rozbiórki tego obiektu niezależnie od tego, czy obiekt ten został wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Usytuowanie obiektu w odległości 40 cm od granicy działki pociąga bowiem niemożność doprowadzenia go do zgodności z przepisami prawa. Opisane naruszenie przepisów techniczno-budowlanych wykluczało także, w opinii organu, wydanie w trybie poprzednio obowiązujących przepisów decyzji udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie, co mimo upływu 5 lat od daty zakończenia budowy skutkowałoby odmową jego legalizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i J. G. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu I instancji. Decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucili obrazę art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznym z ustawą Prawo budowlane przepisie § 12 "rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych eksploatacji budynków" ( prawdopodobnie skarżący mieli tutaj na myśli § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie < Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. >), a przez to ograniczenie ich w wykonywaniu przysługującego im prawa własności w oparciu o przepis podustawowy. Podnieśli, że pogląd orzekających w sprawie organów wykluczający możliwość lokalizacji obiektów w pasie mniejszym niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką jest sprzeczny z Konstytucją RP, a także art. 7 ustawy Prawo budowlane, co wielokrotnie stwierdzał już Trybunał Konstytucyjny w szeregu wyrokach. Nadto skarżący powtórzyli podniesiony już w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut obrazy prawa materialnego, a to przepisu art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie wezwania ich do przedłożenia dokumentów dotyczących legalizacji obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zarzut oparcia decyzji na przepisie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury należy uznać za chybiony, bowiem decyzje organów obu instancji zostały oparte na przepisie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Chybiony zdaniem organu odwoławczego jest także zarzut obrazy art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten wyraźnie wskazuje na konieczność zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami planu miejscowego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) ( art. 1 § 1 ). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2). Polega ona na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Bezspornym w sprawie jest, że J. G. wybudował na swojej nieruchomości w Ż. drewnianą szopę "[...]w odległości 0,40 m od granicy z działką nr A należącą do Z. i A. małżonków K.. Sporna między stronami postępowania była kwestia daty realizacji przedmiotowego obiektu. Do protokołu oględzin z dnia [...] 2004 r. J. G. podał, że wybudował go w 1990 r., a Z. i A. K. do tego samego protokołu podali, że miało to miejsce w 2000/2001 r. Przesłuchani następnie w charakterze świadków Z. i A. K. zmienili swoje zeznania wskazując, że obiekt ten został wybudowany w 1998 lub 1999 r. Organ I instancji w swojej decyzji przyjął zatem, że "[...]" została wybudowana w tej ostatniej dacie. W odwołaniu J. G. podał zmieniając swoje poprzednie wyjaśnienia, że budowę tę prowadził w latach 1994 – 1995, a ukończył ją z całą pewnością przed [...] 1997 r. Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął podobnie jak organ I instancji, że przedmiotowa budowa została ukończona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W piśmie z dnia [...] 2004 r. inwestor po raz kolejny zmienił swoje wyjaśnienia dotyczące daty budowy podając tym razem, że "[...]" wybudował w 1992 r. Te ostatnie wyjaśnienia skarżącego nie miały jednak wpływu na zmianę dokonanych ustaleń, bowiem pismo tej treści wpłynęło do organu II instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wobec podważania przez odwołującego się ustaleń odnoszących się do daty ukończenia budowy organ odwoławczy przeprowadził analizę przepisów prawa budowlanego obowiązujących w okresie od 1990 do 1997 r. Wskazał, że pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co wynikało z art. 28 ust. 1 i 4 tej ustawy oraz § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Pod rządami obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) budowa taka wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. W początkowym okresie obowiązywania tej ostatniej ustawy obowiązek ten wynikał z przepisu art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1, a następnie od 24 grudnia 1997 r. ( po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw < Dz. U. nr 111, poz. 726 > ) z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a. W aktualnie obowiązujących przepisach ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 20167 ze zm.) obiekt ten został wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 2, a obowiązek zgłoszenia jego budowy w dalszym ciągu wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przeprowadzona analiza dowodzi, że zasadnie organy obu instancji przyjęły, że budowa "[...]" została zrealizowana samowolnie. Zaakceptować też należy stanowisko organów obu instancji, że do obiektów wybudowanych po 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego zgłoszenia stosuje się przepisy art. 49 b ustawy Prawo budowlane, a do obiektów zrealizowanych w tej dacie bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy art. 48 tej ustawy. W przypadku jednak ukończenia budowy obiektu objętego hipotezą art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przed 1 stycznia 1995 r. likwidację takiej samowoli budowlanej należy prowadzić stosownie do przepisu art. 103 ust. 2 tej ustawy w oparciu o przepisy dotychczasowe, a zatem zawarte w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. Ustawa z 1974 r. dopuszczała możliwość legalizacji wybudowanego samowolnie obiektu w przypadku, gdy nie zachodziły okoliczności określone w jej art. 37. Samowolnie wybudowany obiekt można było jednak użytkować po uzyskaniu określonego w art. 42 ust. 1 tej ustawy stosownego pozwolenia właściwego organu, które wydawał on po wykonaniu zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 1 obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.) budynki mieszkalne i gospodarcze powinny być sytuowane w odległości 4 m od granicy działki, a jeżeli nie posiadały one otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie od strony sąsiedniej działki odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m. § 13 ust. 1 tego rozporządzenia dopuszczał także usytuowanie budynku gospodarczego ze ścianami wykonanymi z materiałów niepalnych bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie utrudniało to zabudowy sąsiedniej działki i było zgodne z planem miejscowym. Wobec powyższego należy zaakceptować stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że także przy zastosowaniu do przedmiotowego obiektu przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995 r. należałoby orzec jego rozbiórkę. Wobec ustalenia zakończenia budowy przedmiotowego obiektu po dniu 1 stycznia 1995 r. trafny jest pogląd organów obu instancji, że do zwalczania przedmiotowej samowoli budowlanej należało zastosować przepis art. 49 b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ( w aktualnym jej brzmieniu – Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zdaniem Sądu należy zaakceptować także stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przytoczone w odpowiedzi na skargę, że brak było podstaw prawnych do prowadzenia w kontrolowanej sprawie postępowania w trybie przepisów art. 49 b ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis może bowiem znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Skoro zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu gdzie została wybudowana "[...]" utracił swoją ważność, a inwestor nie dysponował w dniu wszczęcia postępowania ostateczną decyzją o warunkach zabudowy terenu, a także usytuowanie obiektu na działce naruszało przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz.690 ze zm.) – to brak było jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego i należało w oparciu o art. 49 b ust. 1 tej ustawy nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niekonstytucyjności przywołanego wyżej § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) wskazać należy, że zarzut ten nie jest trafny. Po pierwsze przywołane w skardze dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11maja 1999 r. ( sygn. akt P 9/98 ) i z dnia 5 marca 2001 r. ( sygn. akt P 10/99 ) odnosiły się do § 12 ust. 7 i § 12 ust. 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 10, poz. 46 ze zm.). Trybunał uznał w tych wyrokach, że przywołane przepisy rozporządzenia były niezgodne z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( w jej ówczesnym brzmieniu ) przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykraczały poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Natomiast w wyroku z dnia 6 marca 2000 r. ( sygn. akt P 10/99 ) Trybunał stwierdził niezgodność § 42 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia z ustawą Prawo budowlane, wspomniany przepis rozporządzenia nie regulował jednak kwestii usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej. Wspomnieć należy, że przepisy § 12 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zostały – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny – wydane z powołaniem się na konkretny przepis ustawy ( art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego ), który nie spełniał wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dla aktów wykonawczych. Przywołany art. 92 ust. 1 Konstytucji zezwala organom na wydawanie rozporządzeń na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie to musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym ( musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym ( musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym ( musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). W opinii Sądu konstytucyjne warunki, jakie winno spełniać upoważnienie ustawowe do wydania przepisów budowlano-technicznych określających sytuowanie obiektów budowlanych na działce budowlanej spełnia bez wątpienia art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r, o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw < Dz. U. nr 80, poz. 718 > ). Dodać tutaj należy, że aktualne brzmienie mających zastosowanie w sprawie przepisów zamieszczonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 109, poz. 1156 ). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest ona niezgodna z prawem materialnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie uchybia też przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uzupełnił braki postępowania dowodowego zlecając to zadanie organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności uzupełniony został opis znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej i precyzyjnie oznaczono położenie przedmiotowej "[...]" na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu oględzin. Wskazać też należy, że wbrew twierdzeniom skarżących organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy zawarte w art. 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a. zapewniając stronom czynny udział w każdym studium postępowania, w tym zawiadamiając je o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów z oględzin, a także przesłuchania świadków Z. i A. K.. Z przytoczonych wyżej względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd – skargę oddalił.