II SA/Gl 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawnej w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. W związku z przeprowadzeniem kontroli "A" sp. j. z siedzibą w T., ponownie rozpatrując sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. w decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 5200 zł za - niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykorzystanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 w wymaganym terminie (800zł), - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz każde następne rozpoczęte 30 minut (750zł), - skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (100 zł), - wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (1000 zł), - brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów (50 zł), - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (2500 zł). Od decyzji tej odwołała się "A" podnosząc przede wszystkim naruszenie przepisów art. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców. Organ przyjął, iż wczytywanie danych z karty kierowcy powinno następować co dni 28 kalendarzowych. Spółka wskazała zaś, że obowiązek ten powstaje co 28 dni aktywności kierowcy. Przytoczyła przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i wymierzył "A" karę w wysokości 5150 zł. Uznał, iż niezasadne było w sprawie ukaranie przedsiębiorcy za brak w okazanej wykresówce wymaganych wpisów. W żaden jednak sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A". Podtrzymała w niej zarzut naruszenia rozporządzenia nr 581/2010. Podniosła także, iż organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu odwołania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pominął jednak w ogóle problem naruszenia przepisów rozporządzenia nr 581/2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W rozstrzyganej sprawie podstawowym zarzutem jest błędne, zdaniem skarżącej ,wymierzenie jej kary za przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907) w zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Szczegóły w tym zakresie reguluje § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159 poz. 1128 ze zm.). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu "dane z karty kierowcy podmiot pobiera [...] co najmniej raz na 28 dni". Z akt administracyjnych, a szczególnie uzasadnień wydanych decyzji wynika, iż organy ITD uznają, iż w powyższym terminie chodzi o upływ dni kalendarzowych. Nie zostało to wyraźnie wyartykułowane ani w decyzjach ani w odpowiedzi na skargę, ale kara została wymierzona w okolicznościach, gdy "karta przez 11 dni znajdowała się w slocie tachografu". Skarżąca podnosi jednak, iż zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. U.E. z dnia 2 lipca 2010 r. L 168/16) okresy wczytywania danych z karty kierowcy, jak i urządzenia rejestrującego należy liczyć w ten sposób, iż uwzględnia się tylko dni faktycznej działalności (dokonywania przewozów). Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia "maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy". Jednocześnie przywołanie trzecie preambuły rozporządzenia wskazuje, że "określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż użyte określenie "zarejestrowana działalność" może budzić wątpliwości, czy chodzi tu o okres, gdy przedsiębiorca "podlega rejestracji", czy też okres w jakim dane były rejestrowane (czyli dni, w których były wykonywane przewozy). Odwołując się do innych wersji językowych należy jednak przyjąć, iż rację ma skarżąca. W wersji angielskiej odwołanie 3 preambuły brzmi "For the determination of the maximum periods within which data are to be downloaded, only days with a recorded activity should be counted". Odwołanie to należy rozumieć następująco "w celu określenia maksymalnych okresów, w których dane mają być pobierane powinny być liczone tylko dni z zarejestrowaną aktywnością". Podobnie wygląda sytuacja w przypadku wersji niemieckiej. Brzmi ona "Zur Bestimmung der Höchstzeiträume für das Herunterladen von Daten sollten lediglich die Tage gezählt werden, an denen eine Tätigkeit aufgezeichnet wurde". Odwołanie to należy rozumieć następująco "aby ustalić maksymalne okresy na wczytanie danych, liczą się tylko te dni, w których działalność została zarejestrowana (zapisana)". Biorąc pod uwagę to, że rozporządzenie Komisji Europejskiej jest aktem nie podlegającym implementacji do krajowego porządku prawnego, ale aktem stosowanym w sposób bezpośredni należy uznać, iż w sprawie wiążące jest rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców. Wykładnia jego art. 1 ust 3 w nawiązaniu do przywołania trzeciego preambuły wskazuje wyraźnie, że chodzi tu o dni aktywności (faktycznego wykonywania działalności). Rozstrzygając sprawę organy Inspekcji Transportu Drogowego oparły się jedynie na przepisach rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 3 listopada 2015 r. w sprawie (sygn. II GSK 2396/14 za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w okolicznościach analogicznych jak w niniejszej sprawie, rozporządzenie Komisji nie mogło zostać pominięte przez przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał wczytywać dane z kart kierowców. O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decyduje bowiem treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Stosownie do art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z Traktatami. NSA stwierdził, iż naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym Główny Inspektor Transportu Drogowego pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności, zgodnie z pkt (3) preambuły rozporządzenia Komisji są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są natomiast te okresy, gdy nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca Spółka podniosła wskazaną argumentację wykazując jednocześnie, że w przypadku przynajmniej dwóch kierowców organ Inspekcji Transportu Drogowego w sposób niezgodny z prawem wymierzył karę za brak wczytania danych z karty kierowcy po upływie 28 dni kalendarzowych, w sytuacji gdy upłynęło dopiero odpowiednio 4 i 11 dni aktywności kierowców od poprzedniego wczytania danych z kart. Główny Inspektor Transportu Drogowego zupełnie pominął tę argumentację w ogólne nie wyjaśniając swego stanowiska. Co ważniejsze, odpowiadając na skargę organ II instancji również w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotu skargi koncentrując się na okolicznościach pobocznych, dotyczących zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, iż zasadny jest również zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się organu II instancji do zarzutów odwołania. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego: - uwzględni przy obliczaniu terminu, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych okoliczność, iż dotyczy on dni aktywności kierowcy a nie dni kalendarzowych, - wyjaśni w sposób przekonujący przesłanki swojego rozstrzygnięcia.