II SA/Gl 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Rozstrzygana sprawa dotyczy legalności otworu okiennego wykonanego w budynku przy ul. [...] w P.. Właścicielem lokalu jest K. K.. Postępowanie w tym zakresie wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. Organ administracji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w ramach których ustalił, iż w budynku znajduje się okno o wymiarach 1,03m szerokość i 1,45 m wysokość. Właściciel lokalu oświadczył, że nabył jego własność w [...] roku. Wcześniejszym współwłaścicielem nieruchomości i właścicielem lokalu była S. B. Nie posiada wiedzy kto i kiedy wykonał przedmiotowe okno. Pismem z dnia [...] r. Administracja Zasobów Komunalnych w P. poinformowała, że była administratorem budynku przy ul. [...] w P. do roku [...], a fakt wykonana otworu okiennego nie jest jej znany. Starostwo Powiatowe w P., pismem z dnia [...] r., poinformowało, iż działka nr 1 w P. nie zmieniała granic od [...] r., a numer tej działce został nadany w [...] r. Wystąpiono również do Archiwum Państwowego w Katowicach Oddział w P., które pismem z dnia [...]r. poinformowało, iż nie odnaleziono w zasobie dokumentacji techniczno - prawnej przedmiotowego budynku. Przesłuchani w sprawie zostali również współwłaściciele budynku K. i B. D., którzy oświadczyli, iż przedmiotowe okno istnieje od co najmniej 20 lat. Pismem z dnia [...] r. Urząd Miejski w P. poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych miasta P. - Etap II zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...]r., poz, [...], działka nr 2 obr. P. [...], ark. mapy 2, położona jest w jednostce planu oznaczonej symbolem [...] (strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej, strefa obserwacji archeologicznej, w granicach układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków WKZ, budynek położony na w/w nieruchomości znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków). Uzyskano również informację od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który pismem z dnia [...] r., w odniesieniu do przedmiotowego otworu okiennego wskazał, że stoi na stanowisku, iż jest to otwór wtórny. W dniu [...]r. wyjaśnienia złożył obecnie skarżący wskazując, że według jego wiedzy przedmiotowy otwór okienny istnieje od co najmniej lat 60 - tych ubiegłego wieku. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał obecnie skarżącemu wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie (cegłą pełną na całą grubość ściany) otworu okiennego znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr 3 od strony nieruchomości obejmującej działkę nr 2 w celu doprowadzenia ściany do standardów ściany oddzielenia pożarowego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., uchylił jednak powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były uchybienia w postępowaniu dowodowym, zwłaszcza w zakresie określenia historii zmiany granic nieruchomości przy ul. [...]. Po podjęciu postępowania PINB w P. podjął starania związane z ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1 a działką nr 2 przed [...] r. Udało się pozyskać kilka dokumentów. Pierwszy to "Plan wie die abgebrandte Stad P. regulaizer wieder aufgebauet werden konten - dwie mapy niedatowane tzw. pożarowe (po wielkim pożarze miasta w [...] r.), które ukazują zwartą zabudowę miejską z wyrysowanymi granicami działek. Drugi z dokumentów to "Plan von der Stadt P. nebst denen Vorstadten wie selbige nach der Neuen Verordnung in Bezirke eingetheilt. Der erste Bezirk ist Gelb, der zwyte Roth, und der dritte Braun" - z [...] roku autorstwa J. G B., gdzie przedstawiono zabudowę miejską w formie bloków, z podziałem na parcele. Trzeci dokument to "Plan von der Stadt P. und deren Vorstadten" - z [...] roku (kopia mapy G. B) wykonana przez książęcego geometrę A.. PINB dokonał także analizy archiwalnych map dostępnych na http://www.oldmapsonline.org/ oraz w Archiwum Map Zachodniej Polski pod adresem http://mapy.amzp.pl/ z 1883 r. i 1934 r., gdzie widoczna jest ukształtowana pierzeja ulicy [...]. W ocenie organu powyższe dokumenty świadczą, że granice działki, której dotyczy postępowanie na przestrzeni lat nie uległy zmianie. W konsekwencji powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał obecnie skarżącemu wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie (cegłą pełną na całą grubość ściany) otworu okiennego znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr 3 od strony nieruchomości obejmującej działkę nr 2, celem dostosowania ściany północnej budynku, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, do wymogów zawartych w § 272 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na skutek odwołania adresata decyzji sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym razem przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było błędne określenie zobowiązanych do realizacji nałożonego obowiązku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał K. K., B. D. i K. D. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie (cegłą pełną na całą grubość ściany) otworu okiennego znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr 3 od strony nieruchomości obejmującej działkę nr 2, celem dostosowania ściany północnej budynku, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, do wymogów zawartych w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i nakazał K. K., B. D. i K. D. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie (cegłą pełną na całą grubość ściany) otworu okiennego znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr 3 od strony nieruchomości obejmującej działkę nr 2. Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z racji, iż organ powiatowy nie widział możliwości doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydane nakazy zamurowania okien, czy to cegłą pełną, czy też szklaną, w celu doprowadzenia ściany do standardów ściany oddzielenia pożarowego, nie mogą doprowadzić robót polegających na wykonaniu okien w ścianie granicznej, do stanu zgodnego z prawem. Okna w takiej ścianie, co nie budzi kontrowersji i nie wymaga szczegółowego wykazania, nie mogą w takiej ścianie zgodnie z warunkami technicznymi się znajdować. Inaczej mówiąc, nie jest możliwe doprowadzenie robót polegających na wykonaniu okien w ścianie granicznej do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie jakichś czynności czy robót. Możliwe jest, poprzez ich zamurowanie, doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, jak jednak wyżej zastrzeżono, to nie budynek jest przedmiotem postępowania naprawczego. Przyczyną orzeczenia reformatoryjnego było to, że nie można było nakazać zamurowania przedmiotowego okna cegłą pełną, w celu doprowadzenia powyższej ściany w której znajduje się spornego okno, do standardów ściany oddzielenia pożarowego, gdyż roboty te de facto sprowadzałyby się do nakazu doprowadzenia części powyższej ściany (część ściany, która miałaby być zamurowana) do stanu zgodnego z prawem, przy czym nakaz taki nie jest przewidziany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Oznaczałoby to, że tylko ta niewielka część ww. ściany (część ściany, która miałaby być zamurowana), spełniałaby wymagania obecnych przepisów techniczno-budowlanych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, natomiast pozostała część ściany nie spełniałaby już tych wymagań, z uwagi na fakt, iż została ona zrealizowana w innym reżimie prawnym. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył K. K.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasadzenia kosztów postępowania zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) naruszenie przepisów art.7, art.77 § 1 i art. k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz przyjęcie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, c) rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, d) rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, e) zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, f) rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, g) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34, poz.216 z 1939 r.), h) art. 51 ust.l pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Skarżący podkreślił, że wspomniane przepisy przewidywały, w niektórych przypadkach umieszczenie okna w ścianie budynku zlokalizowanego przy granicy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd nie może w niniejszej sprawie dokonać oceny prawidłowości podjętego przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, a nawet zastosowanego trybu postępowania. Wynika to przede wszystkim z powodu braku ustalenia kluczowych okoliczności związanych z realizacją przedmiotowego okna. Tym samym organy naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie dotyczy legalności okna znajdującego się w budynku wzniesionego przynajmniej kilkadziesiąt lat temu budynku. Ażeby ustalić w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej stan sprawy należy dokonać kilku kluczowych ustaleń. Pierwsze z nich, to czas wzniesienia budynku. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie wykazały w praktyce nic. Jak wynika z akt administracyjnych budynek istniał najprawdopodobniej już przed II wojną światową. Nie wykluczone jednak, że jeszcze wcześniej. Dopiero wykazanie powyższej okoliczności pozwoli ustalić reżym prawny, w jakim obiekt był wznoszony i czy wówczas obowiązujące przepisy przewidywały jakieś odstępstwa w zakresie lokalizacji budynków w granicy działki. Nie ustalono, czy okno w przedmiotowym budynku zostało wykonane wraz z jego wzniesieniem, czy też w okresie późniejszym. Oparcie się w tym zakresie jedynie na opinii konserwatora zabytków, nie popartej żadną argumentacją, jest w ocenie Sądu daleko niewystarczające. Okoliczność powyższa może zostać ustalona zapewne poprzez sporządzenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej. W konsekwencji, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie wykazały, iż okno którego dotyczy postępowanie zostało zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Przyjęto to na zasadzie domniemania. A taki zabieg jest niedopuszczalny. Ustalenie roku budowy budynku przy ul. [...] oraz ewentualnego wykonania spornego okna pomoże organowi nadzoru budowlanego ustalenia w zakresie granic nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika, że nie zmieniały się one od [...] r. Jeśli jednak budynek został wzniesiony wcześniej, konieczne będzie poszerzenie przeprowadzonego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty historyczne (ze względu na ich poglądowy w istocie charakter) nie są wystarczające do ustalenia, że granice nieruchomości nie uległy zmianom. Dokonanie wyżej wymienionych ustaleń pozwoli dopiero na ustalenie, czy przedmiotowe okno zostało wykonane w ramach samowoli budowlanej. Jeśli miało to faktycznie miejsce organ nadzoru budowlanego będzie mógł wdrożyć odpowiedni tryb postępowania, ustalić czy możliwa jest legalizacja i w jaki sposób. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w C. weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.