II SA/Gl 650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie domniemania dotyczącego nieruchomości budynkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], w wykonaniu prawomocnego wyroku Sądu Wojewódzkiego w Katowicach sygn. akt IV dor. 8/62 w sprawie przeciwko J.L. – w części dotyczącej orzeczenia o przepadku majątku, na podstawie art. 6 § 2 ustawy z dnia 21 stycznia 1958 r. o wzmożeniu ochrony mienia społecznego przed szkodami wynikającymi z przestępstwa (Dz. U. Nr 4, poz. 11 ze zm.) i art. 8 dekretu z dnia 22 października 1947 r. o przepadku majątku (Dz. U. Nr 65, poz. 390 ze zm.), stwierdził że zachodzi domniemanie, iż nieruchomość położona w B. przy ul. [...], mająca urządzoną księgę wieczystą Nr hip. [...] (nieruchomość budynkowa wraz z parcelą), wpisana na rzecz M. L. i która była w jej czasowym władaniu jako osoby bliskiej (żona), należała do J. L. w czasie popełnienia przestępstwa. W uzasadnieniu podano zaś, że wymieniona w decyzji nieruchomość należy do skazanego po odbyciu przez niego kary, a więc w myśl art. 6 § 2 ustawy z dnia 21 stycznia 1968 r., istnieje domniemanie, że należała do niego już w czasie popełnienia przestępstwa. Obalenie domniemania zgodnie z art. 6 § 3 ustawy, może nastąpić w drodze powództwa przeciwko Skarbowi Państwa. Powyższą decyzję zgodnie z rozdzielnikiem otrzymał Sąd Powiatowy w B. i w dniu [...]r. stwierdzono, że decyzja jest prawomocna w toku postępowania administracyjnego. Wnioskiem z dnia [...]r. R.K. jako spadkobierczyni M. L., wystąpiła do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa. Wnioskodawczyni zarzuciła w pierwszym rzędzie, że decyzja ta została doręczona jedynie Sądowi Powiatowemu w B., a zatem skierowana przeciwko osobie, która nie była i nie powinna być stroną w sprawie, bowiem nieruchomość wpisana była na rzecz M. L. jako właściciela nieruchomości objętej [...] i to na długo przed popełnieniem przestępstwa przez J.L., a w dacie wydania bezprawnej decyzji był on osobą niedawno skazaną i nie odbył kary. Stąd też w niniejszej sprawie nie miało miejsca domniemanie, wynikające z treści art. 6 § 2 ustawy, ani też z § 1 tego przepisu, a to z uwagi na treść art. 7 § 1 ustawy, przy czym decyzji tej nigdy nie doręczono J. L.i M. L. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda [...] przekazał wniosek wg właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie negując faktu, że kwestionowanej decyzji nie doręczono ani M.L., ani też J.L., a jedynie skierowano ją do Sądu Powiatowego w B., Kolegium uznało, że tego rodzaju okoliczność nie jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, lecz stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oceniając zaś zarzut naruszenia art. 6 § 1 i 2 ustawy o wznowieniu ochrony mienia społecznego..., Kolegium wskazało, że domniemanie to może być skutecznie obalone jedynie w drodze powództwa w trybie art. 6 § 3 ustawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zdaniem organu, prowadziłoby bowiem do sytuacji dublowania trybów. R. K. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy, zarzuciła że Kolegium nie rozpoznało meritum wniosku, w którym jasno wskazano na naruszenie przez organ administracyjny przepisu art. 7 § 1 ustawy, bowiem wniosek koncentrował się głównie na mechaniźmie zastosowania ustawy w celu pozbawienia własności nieruchomości. Zaskarżoną decyzją, podjętą w innym składzie, Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy poprzedzającej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie chodzi o skutki prawne czynności egzekucyjnych, dokonanych przez Skarbowy Urząd [...] w B., podejmowane w trybie dekretu z dnia [...]r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (Dz. U. Nr 21, poz. 84 ze zm.). W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie miał też zastosowania art. 7 § 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1958 r., jako że kwestionowana decyzja nie została wydana na podstawie art. 6 § 1 tej ustawy, lecz na mocy § 2 tego przepisu, które to przepisy stanowią dwie odrębne przesłanki istnienia domniemania, zaś jego obalenie nie jest możliwe na drodze administracyjnej. Zdaniem Kolegium, słusznie też decyzję skierowano do M. L. jako osoby bliskiej skazanego. Stąd też organ nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wad z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. W skardze do sądu administracyjnego R. K. wniosła o uchylenie obydwu decyzji Kolegium jako wydanych wskutek błędnej wykładni art. 6 § 1 i 2 oraz art. 7 § 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1958 r. oraz z powodu nierozpoznania meritum wniosku, czym naruszono art. 7 i 8 kpa. Skarżąca ponawiając dotychczasową argumentację zaakcentowała, że skoro w niniejszej sprawie należało zastosować regulację art. 7 § 1 ustawy, to kwestionowana decyzja z dnia [...]r. naruszała prawo, stanowiące podstawę stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżąca wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania i zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 77 i 80 kpa z powodu nierozpatrzenia przez organ całości zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzić przyjdzie, że wadliwie uznał organ administracji, iż kwestionowane pismo Kierownika Wydziału [...] w B. z dnia [...]r., jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, do której ma zastosowanie tryb stwierdzania nieważności, unormowany przepisami tego kodeksu. Aczkolwiek pismo to zostało zatytułowane decyzją, nie sposób przyjąć, aby zapadło w indywidualnej sprawie z zakresu administracji państwowej (wg stanu prawnego z daty wydania). W ówczesnym stanie prawnym, kwestie związane z załatwieniem sprawy administracyjnej regulował przepis art. 97 kpa (w brzmieniu pierwotnym). Tak jest obecnie, decyzja rozstrzygała sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończyła sprawę w danej instancji. Obowiązek doręczenia stronie decyzji przewidywał przepis art. 101 § 1 kpa. Zgodnie zaś z art. 102 kpa (w ówczesnym brzmieniu), organ adminsitracji państwowej, który wydał decyzję, jest z nią związany z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przy takim rozumieniu istoty decyzji administracyjnej, nie sposób zakwalifikować do tej kategorii prawnej pisma z dnia [...]r. Jest bowiem oczywiste, że pismo to nie załatwiło żadnej sprawy z zakresu administracji, uregulowanej przepisami kpa. Wydanie tego aktu nastąpiło przez ówczesny organ egzekucji, właściwy w sprawach dotyczących wykonania orzeczenia sądu karnego o przepadku majątku. Wynika to ewidentnie z treści pisma i powołanych przepisów. Wbrew poglądowi skarżącej, o domniemaniach w zakresie wykonania kary przepadku majątku stanowił właśnie przepis art. 6 § 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 stycznia 1958 r., nawiązujący w treści do § 1 tego przepisu. Przepis ten w żaden sposób nie regulował formy stwierdzenia przez organ egzekucyjny domniemań przy wykonaniu kary orzekanej przez sąd powszechny. W szczególności, nie przewidywał działania w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa. Jest to oczywiste, bo wszak nie wchodziło w rachubę rozstrzyganie sprawy administracyjnej, uregulowanej przepisami tego kodeksu. Tryb postępowania przy wykonywaniu orzeczeń o przepadku majątku regulował wyżej powołany dekret z dnia 22 października 1947 r. o przepadku majątku. W świetle art. 8 ust. 2 dekretu, wykonywanie tych orzeczeń odbywało się w trybie administracyjnym z wyłączeniem drogi sądowej. Właściwe urzędy stosowały przepisy dotyczące ustalania sposobu zabezpieczenia i przejmowania majątków opuszczonych i poniemieckich, a w przypadkach nieuregulowanych poza tymi przepisami – odpowiednio przepisy części drugiej kodeksu postępowania cywilnego. Z mocy art. 9 dekretu, odpis wyroku o przepadku majątku stanowił tytuł wykonawczy. Przepis art. 11 ust. 1 dekretu, jednoznacznie przewidywał zaś, że jeżeli przy wykonaniu orzeczenia o przepadku objęto przedmiot lub inne prawo majątkowe, należące do osoby trzeciej, osoba ta mogła wystąpić z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa o zwolnienie tego przedmiotu lub prawa. Wreszcie, cywilnoprawny tryb obalania domniemań przewidywał art. 6 § 3 ustawy z 1958 r. Skoro zaś samo wykonanie orzeczeń o przepadku majątku odbywało się w trybie administracyjnym, to jak wskazało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, zastosowanie miał dekret z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (Dz. U. Nr 21, poz. 84 ze zm.), który utracił moc z dniem 1 stycznia 1967 r. Zgodnie z art. 10 dekretu, na decyzję urzędu skarbowego wydawaną w toku postępowania egzekucyjnego, nie przysługiwało zażalenie, chyba że dekret stanowił inaczej. Oznaczało to, że organ egzekucyjny w każdym wypadku podejmował czynności określone decyzją, lecz po wejściu w życie kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 1 czerwca 1962 r., tryb stwierdzania nieważności dotyczy jedynie decyzji w rozumieniu tego kodeksu, a więc rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej, co było odmiennością w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, przewidującego wydanie decyzji w każdej kwestii, nawet wpadkowej. Przy takim rozumowaniu należy rozważyć dalszą kwestię, a mianowicie brak podstawy prawnej do wydania decyzji w niniejszej sprawie (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zdaniem sądu administracyjnego, tezy takiej nie można stawiać. Jak bowiem trafnie zauważył organ administracji, pismo to nie zostało doręczone stronom, czyli osobom zainteresowanym (skazanemu J. L. i M. L. – poprzedniczce prawnej skarżącej). Fakt ten akcentowała sama skarżąca. Wszak "decyzję" z dnia [...] r. doręczono jedynie Sądowi Powiatowemu w B. Taki stan rzeczy oznacza, że pismo to stanowi w istocie wniosek organu "likwidacyjnego" o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, o którym mowa w art. 2 ust. 6 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Jak już wskazano w literaturze, wydawane w tym trybie dokumenty przez prezydium rad narodowych nie są decyzjami administracyjnymi (vide: L. Dzierżyńska – Bryl, Samorząd Terytorialny 1995/4/66). Gdyby zaś przyjąć, że jest to decyzja w rozumieniu ówczesnego przepisu art. 97 kpa, to należałoby przyjąć, że z uwagi na niewysłanie do stron i brak doręczenia takim podmiotom, akt ten nie wszedł w ogóle do obrotu prawnego. Tymczasem tryb stwierdzania nieważności nie ma zastosowania do aktów nieistniejących, które nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego. W konsekwencji, również z powodu niewprowadzenia do obrotu prawnego, pismo z dnia [...]r. nie stanowi decyzji w rozumieniu kpa (rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej). Oznacza to, że kwestionowanie aktu jako czynności organu administracji, nie jest dopuszczalne w trybie stwierdzenia jego nieważności. Zatem wniosek skarżącej winien prowadzić do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z mocy art. 157 § 3 kpa. Wadliwie wszczęte postępowanie należało zaś umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skoro zatem w niniejszej sprawie Kolegium wadliwie wdrożyło postępowanie nadzwyczajne, mimo jego niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych, zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem prawa podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności tejże decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem orzec o uchyleniu poprzedzającej decyzji tego organu i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, stwierdzić przyjdzie, iż nie mają one żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji braku podstaw do wdrożenia trybu nadzwyczajnego. SW