II SA/Gl 651/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi F. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w G., objętej KW nr [...] Wydziału VII Ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w B., w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem w/w nieruchomości - w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości to jest w kwocie 9.038,40 zł. Do zapłaty tej kwoty organ zobowiązał obecnie skarżącego F.S. Jako podstawę prawną w decyzji powołano art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dla Sołectwa G. W części stanowiącej ustalenia faktyczne organ stwierdził, że w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość zmieniła swoje przeznaczenie z terenu upraw polowych E 26R na teren zabudowy jednorodzinnej 10MN. Dla jednostki tej plan przyjął stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty w wysokości 20 %. Organ przyjął za miarodajne ustalenia co do wartości przedmiotowej działki poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. w operacie szacunkowym z dnia [...] r., w którym rzeczoznawca obliczył szacunkową wartość rynkową nieruchomości pod rządami "nowego" planu, a więc dla terenu przeznaczonego pod zabudowę i wartość tej nieruchomości pod rządami "starego" planu – dla terenu upraw polowych E 26R. Dodatkowo organ powołał się na pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 31 marca 2011 r., w którym ustosunkowując się do złożonych przez skarżącego uwag, rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko co do wyceny nieruchomości. W oparciu o ten operat i stawkę procentową organ naliczył opłatę planistyczną wskazując, że skarżący przedmiotową działkę zbył aktem notarialnym z dnia [...] roku. Organ zaznaczył też, że dla przedmiotowego terenu "nie ma ciągłości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". W odwołaniu skarżący zarzucił brak profesjonalności przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Wskazał, że wycena ta nie uwzględnia wszystkich słupów i linii energetycznych przebiegających przez przedmiotową działkę, a także negatywnego oddziaływania sąsiedniej nieruchomości. Podniósł też, że znajdujące się na działce linie energetyczne znacznie ograniczają możliwość jej zabudowy, co również winno mieć wpływ na ustalenie wartości. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i zaakceptował ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Przytoczył także treść art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. Podkreślił, że z wyroku tego wynika dla organów obowiązek porównywania statusu nieruchomości na podstawie poprzednio obowiązującego planu w stosunku do jej przeznaczenia w nowym planie. W skardze na powyższą decyzję oraz w piśmie procesowym z dnia 26 września 2011 r. skarżący powtórzył swoje zarzuty w stosunku do operatu szacunkowego i dokonanej w tym zakresie przez organy oceny. Zwrócił uwagę na ograniczoną możliwość zabudowy przedmiotowej działki. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zauważył, że skarżący brał udział w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego i przyjął ustalenia w nim zawarte bez zastrzeżeń. Na wezwanie Sądu organ odwoławczy przy piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. przesłał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie oznaczonym jednostką E26R – o podstawowym przeznaczeniu jako uprawy polowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Art. 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a ponadto, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Należy przy tym mieć na uwadze, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie jest takie samo, jakie było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p., dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości ocenia się według zapisów tego "starego" planu. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wyrok Trybunału nie znajduje zastosowania, albowiem przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka w "starym" planie było inne, aniżeli w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. Stan prawny, będący podstawą do wydania decyzji ustalającej jednorazową opłatę nie budzi w sprawie wątpliwości i nie był przez skarżącego kwestionowany. Należy jednak zwrócić uwagę, że zarówno przepis art. 36 ust. 4 jak i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., jako przesłankę do ustalenia opłaty wskazuje jedną z dwóch sytuacji faktycznych – uchwalenie planu lub zmianę planu miejscowego. Z treści sporządzonego operatu oraz z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że w sposób bardzo dowolny i niekonsekwentny przyjmowano w toku postępowania, która z tych dwóch przesłanek zaistniała. Naprzemiennie podawano, że miała miejsce zmiana planu, jednocześnie stwierdzając, że dla przedmiotowego terenu nie było ciągłości w planie. Kwestia ta wymaga precyzyjnego ustalenia i konsekwentnego posługiwania się przez organy a także rzeczoznawcę dostosowaną do stanu faktycznego terminologią, albowiem w świetle art. 37 ust. 1 oraz przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego może mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że poprzednio obowiązujący w gminie plan został uchwalony w dniu [...] r., to w kontekście art. 87 ust. 3 u.p.z.p. należy przyjąć, że plan ten wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. W okresie do wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] r. dla przedmiotowego terenu nie było planu miejscowego i w tej sytuacji nie można mówić o zmianie, lecz o uchwaleniu planu dla obszaru planu pozbawionego, co ma znaczenie dla określania sposobu ustalania różnicy wartości. W sytuacji uchwalenia planu, wzrost wartości stanowi różnica między wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p.). W tej sytuacji brak było podstaw do oszacowania wartości nieruchomości na podstawie zapisów planu miejscowego, który utracił moc znacznie wcześniej, aniżeli wszedł w życie nowy plan. Na marginesie wypadnie zaznaczyć, że nieco odmiennie przedstawiałaby się sprawa na gruncie art. 87 ust. 3a u.p.z.p., który wszedł w życie z dniem 10 sierpnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 153, poz. 901). Przepis ten nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została przed jego wejściem w życie. Znajdzie natomiast zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, o ile wystąpią przesłanki określone w jego dyspozycji. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej było ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z [...] r. i faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. O ile ustalenie przeznaczenia nieruchomości w obecnie obowiązującym planie jest oczywiste, gdyż wynika wprost z zapisów tego planu (teren zabudowy jednorodzinnej – symbol planu – 10MN), o tyle ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania winno nastąpić w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnosiły się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sam fakt, że działka nie jest zabudowana nie świadczy o tym, że jest ona użytkowana jako rola. O takim sposobie użytkowania nie świadczą też zapisy "starego" planu zagospodarowania przestrzennego, o czym już była wcześniej mowa. W tym zakresie, tzn. w zakresie faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu, należy poczynić odpowiednie ustalenia. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a naruszenie to w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania Sąd nie orzekł, a to wobec braku wniosku w tym zakresie pomimo prawidłowego pouczenia skarżącego zawartego przy zawiadomieniu o terminie rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Wskazówki co do dalszego toku postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. Organy będą miały przy tym na uwadze treść art. 37 ust. 4 u.p.z.p. i w pierwszej kolejności ustalą, czy upływ pięcioletniego terminu od wejścia w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie miał wpływ na możliwość kontynuowania postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej.