II SA/Gl 651/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał M. S. dokonać rozbiórki bramy wjazdowej zlokalizowanej na terenie drogi koniecznej prowadzącej do posesji w W. przy ul. [...], gm. K., z zaznaczeniem, że decyzja podlega wykonaniu z dniem, gdy stanie się ostateczną. W uzasadnieniu podano m. in., że postanowieniem z dnia [...] r. PINB wstrzymał M. S. roboty budowlane przy budowie bramy wjazdowej na terenie drogi koniecznej prowadzącej do posesji w miejscowości W., ul. [...], gm. K. oraz nałożył obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki na mapie zasadniczej, obrazujący przebieg ogrodzenia z uwzględnieniem odległości od charakterystycznych punktów znajdujących się na działce wraz z opisem materiałów użytych do jego budowy, sporządzony przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe w tym zakresie i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, uzgodnienia z Wójtem Gminy K. - zarządcą drogi gminnej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości wykonania w stosunku do linii rozgraniczającej dróg gminnych, wejścia i wjazdu na działkę, oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie M. S. wniosła zażalenie, w wyniku którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Inwestor w wymaganym terminie nie złożył wymaganych dokumentów. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła M. S., kwestionując ustalenia organu powiatowego co do charakteru wykonanych robót, a także wskazując przyczynę niezłożenia części dokumentów (krótki termin), o których mowa w postanowieniu z dnia [...] r. WINB decyzją z dnia [...] r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji PINB nakazującej dokonanie rozbiórki bramy wjazdowej, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że zasadą, wynikającą z art. 49b ust. 1 p.b. jest, że w przypadku wybudowania lub budowania obiektu budowlanego, czy jego części, bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę tego obiektu lub jego części. Od powyższej reguły ustawodawca wprowadził odstępstwo w postaci możliwości przeprowadzenia, przy spełnieniu określonych warunków, postępowania legalizującego. Legalizacja jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego wykonywana bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z zeznań świadków, przedmiotową bramę wjazdową wykonano w latach 2004-2006. Przedmiotowa brama wjazdowa znajduje się na działce nr 1 przy ulicy [...] w miejscowości W. Brama ta znajduje się na terenie drogi koniecznej, ustanowionej postanowieniem Sądu Powiatowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Organ nie ma wątpliwości, że przedmiotowa brama wjazdowa (ogrodzenie) wykonana została od strony miejsca publicznego – ulicy [...] w miejscowości W. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r., upatrując możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, nałożył na Inwestorkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. WINB zauważa, że nie można przyjąć, iż Inwestorka wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji oznacza konieczność zastosowania regulacji art. 49b ust. 3 Prawa budowalnego, który stanowi, iż w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, tj. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ dodaje, że właściciele nieruchomości obciążonej służebnością, na której znajduje się przedmiotowa brama wjazdowa, kategorycznie nie zgadzają się na jej legalizację. Zatem brak zaświadczenia wójta o zgodności wykonanej bramy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością dla działki 1 w miejscowości W., a tym samym brak realizacji wymagań określonych przepisami art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, skutkują koniecznością orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowej bramy wjazdowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. S. Zaskarżając przedmiotowe rozstrzygnięcie zarzuciła mu: 1) naruszenie prawa materialnego oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieustalenie ponad wszelką wątpliwość daty powstania tejże bramy, skutkujące wydaniem postanowienia o rozbiórce bramy, która została wybudowana w roku 1960 przez rodziców, po zakończonej rozprawie sądowej i wyznaczeniu przez biegłego punktów bocznych. Organ I instancji winien ustalić, jaka była data budowy przedmiotowej bramy i czy prawo obowiązujące w dacie powstania urządzenia wymagało uzyskania zgody właściwego organu na jego realizację, co nie zostało udowodnione. 2) naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na pominięciu przez organ, na którym ciążył obowiązek zebrania wszystkich dowodów, a następnie wnikliwej ich oceny, istotnych okoliczności, dowodów np.: wyznaczenia biegłego do opracowania analizy stanu tej bramy i w jakim czasie mogła powstać oraz porównań oczywistych sprzeczności wynikających z całości materiału, np. strony sporu M. M. i P. M. w dniu [...] r., w siedzibie organu I instancji w C. w toku rozprawy oświadczyli, iż od 1960 roku w miejscu istniejącej bramy znajdowała się furtka szerokości 1m, czyli istniała brama. Z logicznej analizy wynika, że zeznania stron nie są spójne i prawdziwe, ponieważ nie mogła tam być tylko furtka szerokości 1 m; dostęp do dalszej części działki był wyznaczony sądownie na 3 m. Ponadto ogrodzenie sąsiada stoi w odległości 3 m od granicy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podała m. in., że remont istniejącego obiektu nie wymaga zezwolenia. W całym postępowaniu administracyjnym sprawa rzekomej budowy bramy nie została rzetelnie wyjaśniona. Wszystko to domniemania, ponieważ nie ma dowodów wskazujących na dokonanie przez nią takiej samowoli. Jedynie dokonała naprawy istniejącej od lat 60 bramy, ponieważ uległa zniszczeniu jej środkowa część wykonana ze sztachet drewnianych. Brama powstała przed wejściem w życie przepisów obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Organ oparł swoje rozważania na zeznaniach świadków, którzy są niewiarygodni. Wobec braku jednoznacznych dowodów co do daty powstania bramy wjazdowej organ zinterpretował je na niekorzyść strony skarżącej. Na przestrzeni 50 lat, tj. pomiędzy datą powstania ogrodzenia wskazywaną przez świadków, a toczącym się postępowaniem, pamięć osób bezpośrednio niezaangażowanych w sprawę może zawodzić, tym bardziej kiedy konieczne jest stanowcze odróżnienie budowy od prowadzonych później robót budowlanych w postaci prac remontowych. Wątpliwości budzi nadanie waloru bezstronności i wiarygodności zeznaniom świadków, którzy nawet tam nie zamieszkiwali. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację i dodał, że świadkowie zamieszkują w sąsiedztwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 3 pkt 11 p.b. z kolei stwierdza, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Istotny jest również art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu ustalonym w okresie wykonywania inwestycji (ok. 2004 - 2006 r.), wg którego zgłoszenia właściwemu organowi wymagała m. in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Przepis ten obowiązywał również w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Organ słusznie nie miał wątpliwości, co należycie uzasadnił, że przedmiotowa brama wjazdowa (ogrodzenie) wykonana została od strony miejsca publicznego – ulicy [...] w miejscowości W. Z kolei wg art. 49b ust. 1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Możliwe jest wdrożenie postępowania legalizacyjnego, o ile spełnione są przesłanki szczególne oraz jeśli inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim przypadku inwestor musi wykonać obowiązki nałożone przez organ w toku postępowania legalizacyjnego, co nie miało miejsca. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w latach ok. 2004 -2006. W protokole oględzin z 12 marca 2012 r., podpisanym m. in. przez skarżącą, stwierdzone jest: "Wg oświadczenia Pani S. w miejscu tej bramy istniała brama drewniana, a wymieniona została w wyniku zniszczenia ok. 2004 – 2006 r." (wymiana oznacza realizację nowej inwestycji w miejscu obiektu dotychczasowego, co podlegało reglamentacji Prawa budowlanego). Podobnie oświadczyli w sprawie uczestnicy postępowania M. i P. M. w protokole rozprawy administracyjnej z 9 listopada 2012 r.: "W momencie rozpoczęcia budowy przez Panią S., czyli w roku 2005 – 2006 wykonana została brama wjazdowa, która jest w takim samym stanie, jak na dzień dzisiejszy." Jednocześnie wskazano tam wyraźnie na brak zgody na usytuowanie bramy na nieruchomości uczestników. W czasie rozprawy administracyjnej z 19 listopada 2012 r. skarżąca już jednak inaczej opisywała stan faktyczny niż wcześniej, tj. że "(...) brama wjazdowa powstała w 1960 lub 1961 roku, (...) ok. 10 – 12 lat temu zniszczone drewniane deski wymieniłam na pręty metalowe." Oświadczyła więc, że bramę tyko naprawiała, a nie wymieniała. Nie jest zatem konsekwentna w swych twierdzeniach. Skoro sama początkowo przyznawała, że brama ta została przez nią usytuowana w tym miejscu w latach ok. 2004 – 2006, to tym samym brak jest powodów, by uwzględniać jej argumentację ze skargi. Co więcej, biegły nie byłby w stanie z dużą precyzją wskazać wieku bramy, co czyni taki dowód zbędnym. Nie ma zatem wątpliwości, że mają tu zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Zauważyć należy, że służebność drogi koniecznej, posiadana przez skarżącą, dotyczy jedynie możliwości przejazdu i przechodu, a nie dowolnego korzystania z cudzego gruntu. Skoro właściciele sprzeciwiają się jego zabudowaniu, stąd brak jest możliwości legalizacji samowoli. Służebność stanowi jedno z ograniczonych praw rzeczowych przewidzianych w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), a z jego treści może wynikać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże nie każde prawo służebności wyczerpuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa m. in. w art. 3 pkt 11 p.b., wykonywanie bowiem robót budowlanych na tej działce wykraczałoby poza treść tej służebności i tym samym byłoby bezprawnym naruszeniem cudzej własności (por. art. 288 k.c., zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2000 r., SA/Rz 2826/98, wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2015 r., VII SA/Wa 57/15; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 3 ustawy - Prawo budowlane). Z całą pewnością nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej przepisów Prawa budowlanego, uzasadniających legalizację przedmiotowej samowoli, z pokrzywdzeniem właścicieli nieruchomości, którzy sprzeciwiają się takiej legalizacji. Skarżąca co prawda na rozprawie stwierdziła, że podejmuje kroki prawne mające na celu ustalenie, iż to ona jest właścicielką przedmiotowego gruntu, jednak nie ma to znaczenia dla niniejszej sprawy. Organy administracyjne biorą bowiem pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny, a z niego wynika, że skarżąca posiada jedynie służebność do przedmiotowego gruntu, a nie prawo własności. Stwierdzenie wystąpienia samowoli budowlanej obliguje zatem organy do niezwłocznego przeprowadzenia postępowania i szybkiego wydania rozstrzygnięcia (art. 12 k.p.a.), by doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Zwlekanie w tym zakresie oznaczałoby faktycznie nieuzasadnione tolerowanie samowoli. Nie naruszono zatem przepisów wskazanych w skardze. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.