II SA/Gl 651/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy B. postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 123 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił dopuszczenia organizacji społecznej "Stowarzyszenie "A"" z siedzibą w B. (dalej jako strona, skarżący lub stowarzyszenie) do postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie ul. [...] w B. na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił wpierw wymogi jakie należy spełnić, aby tego typu podmiot mógł zostać dopuszczony do prowadzonego postępowania w charakterze podmiotu działającego na prawach strony. W dalszej kolejności odniesiono się do motywów dopuszczenia do prowadzonego postępowania i organ stwierdził, że organizacja ta spełnia wymogi do tego, aby w takim postępowaniu uczestniczyć, albowiem cele statutowe tej organizacji zbieżne są z przedmiotem prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu organ podkreślił, że organizacja w ogólny sposób przedstawiła motywy swojego działania i nie wskazała jaki interes społeczny mógłby podlegać ochronie w ramach tego postępowania, jak również nie wskazano w jaki sposób projektowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko. W dalszej części uzasadnienia przybliżono uwarunkowania związane z realizacją projektowanej inwestycji i jak podkreślono nie jest ona związana z "B". Podniesiono również, że projektowana inwestycja jest zlokalizowana poza obszarem Natura 2000 i posiada pozytywną opinię Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. W ocenie wypowiadającego się organu okoliczności związane z charakterem inwestycji skutkują tym, że nie został spełniony warunek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Warunku tego nie spełniają również postanowienia Statutu organizacji odnoszące się do możliwości występowania do organów administracji i nadzoru z wnioskami o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia istniejącego zagrożenia środowiska lub przywrócenia jego stanu wyjściowego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W zażaleniu tym zakwestionowano podjęte rozstrzygnięcie i wystąpiono o jego zmianę i o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie art. 28 i art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, mimo że jest to zgodne z celami statutowymi Stowarzyszenia i przemawia za tym interes społeczny. Wskazano na naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 wyżej wymienionego Kodeksu poprzez brak prawidłowej analizy przesłanek dopuszczenia organizacji do postępowania, a w szczególności niewłaściwą wykładnię pojęcia "interes społeczny". Zdaniem wnoszącego zażalenie przekroczono granice swobodnej oceny dowodów i dopuszczono się naruszenia art. 80 przywoływanego Kodeksu, nadto wskazano na naruszenie art. 7 tego aktu i pominięcie relewantnych okoliczności dla prowadzonego postępowania. W konsekwencji zdaniem wnoszącego zażalenie dopuszczono się naruszenia zasady pogłębiania zaufania jego uczestników do organów państwa a także lakoniczne i niewystarczające uzasadnienie skarżonego postanowienia. W motywach zażalenia przedstawiono rozbudowaną argumentację przemawiającą za dopuszczeniem strony do prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazano na podejmowanie przez Stowarzyszenie szeregu cennych inicjatyw na rzecz ochrony środowiska, a udział Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu zapewni wydanie decyzji zgodnie z przepisami prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej postanowieniem z [...] r nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano postanowienia przepisów prawa, a zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mające zastosowanie w sprawie, jak również regulacje Statutu Stowarzyszenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że cele statutowe umożliwiają Stowarzyszeniu na dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu. Równocześnie organ ten podzielił stanowisko, że w sprawie tej Stowarzyszenie nie wykazało występowania interesu społecznego w dopuszczeniu go do udziału w prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy dokonał analizy pojęcia "interes społeczny", a następnie przeniósł na realia rozpoznawanej sprawy i doszedł do przekonania, że w sprawie tej brak jest występowania tego interesu społecznego. W tym kontekście organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i prezentowanych w nich stanowiskach w analogicznych sprawach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło Stowarzyszenie reprezentowane przez radcę prawnego B. F. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 i art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, mimo że, jest to uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia, a przemawia za tym interes społeczny. Wskazano na naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 wyżej wymienionego Kodeksu poprzez brak prawidłowej analizy przesłanek dopuszczenia organizacji do postępowania, a w szczególności niewłaściwą wykładnię pojęcia "interes społeczny". Zdaniem wnoszącego zażalenie przekroczono granice swobodnej oceny dowodów i dopuszczono się naruszenia art. 80 przywoływanego Kodeksu, nadto wskazano na naruszenie art. 7 tego aktu i pominięcie relewantnych okoliczności dla prowadzonego postępowania. W konsekwencji zdaniem wnoszącego zażalenie dopuszczono się naruszenia zasady pogłębiania zaufania jego uczestników do organów państwa, a także lakoniczne i niewystarczające uzasadnienie skarżonego postanowienia. Wystąpiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i o zwrot kosztów postępowania. W motywach skargi przedstawiono wpierw przebieg prowadzonego postępowania, a następnie przedstawiono argumentację przemawiająca za uwzględnieniem wniesionej skargi. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu i celem poparcia swojego stanowiska przywołano treść szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w których wypowiedziano się co do występowania interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia dysponuje ono odpowiednią wiedzą w kontekście inwestycji drogowych i na tę okoliczność odwołano się do licznych postępowań, w których brało udział. Jako uzasadnienie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wskazano, legitymowanie się interesem społecznym, albowiem w postępowaniu tym wójt gminy występuje w podwójnej roli, a mianowicie organu administracji publicznej wydającego decyzję oraz podmiotu legitymującego się interesem prawnym w powadzonym postępowaniu. W końcowej części skargi podniesiono, że Stowarzyszenie uczestniczyło już w innych postępowaniach prowadzonych przez organ pierwszej instancji i były one uchylane i być może ta okoliczność przesądziła za odmową dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, niż podnosi to strona skarżąca. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan normatywny obowiązujący w tym zakresie. Stosownie do postanowień art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie natomiast z § 2 tego przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Przywołane unormowania jak się wydaje są czytelne i oznaczają one, że organizacja społeczna może zwrócić się do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Z kolei organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to jest podejmowane w warunkach związania organu przyjętymi ustaleniami. Organ ten uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione dopuszcza organizację społeczną do udziału w prowadzonym postępowaniu, a zatem organ administracji podejmuje to rozstrzygnięcie w warunkach związania treścią normy prawnej, ponieważ uznanie przez ten organ występowania celów statutowych i interesu społecznego obliguje go do podjęcia określonego rozstrzygnięcia, a mianowicie do dopuszczenia organizacji do udziału prowadzonym postępowaniu. W kontekście analizowanych norm prawnych kluczowa rolę odgrywa pojęcie niedookreślone "interes społeczny", przy czym pojęcie to jest elementem normy prawnej, a zatem organ administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia obowiązany jest dokonać analizy stanu normatywnego, w tym wyjaśnić treść mającej zastosowanie normy prawnej. Skoro w tej normie znajduje się pojęcie niedookreślone, to organ ten obowiązany jest nadać mu treść i wskazać co pod nim rozumie. Jest to o tyle istotne, że jak wskazuje się w doktrynie nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie (tak: M. Wyrzykowski "Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym". Warszawa 1986 r., s. 209). Podkreśla się więc, że przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu. Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. II OSK 1339/09). Oczywiście wskazana tu weryfikacja musi odbyć się w kontekście nie abstrakcyjnego pojęcia interesu społecznego, tylko w kontekście interesu społecznego występującego w danym konkretnym postępowaniu. Rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Warto w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i nad działaniem w nich organów administracyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. II OSK 1397/10, Lex nr 1151862). Tym samym udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków. Przywołanie powyższych rozważań było niezbędne, albowiem analiza przedłożonych akt administracyjnych, a w szczególności podjętych rozstrzygnięć nie daje podstaw do uznania, w jaki sposób organy administracji publicznej obu instancji widzą pojęcie interesu społecznego w ramach rozpoznawanej sprawy. Rozważania, które zamieszczone są w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć odwołują się do ogólnych stwierdzeń i powielenia stanowiska prezentowanego przez skarżące stowarzyszenie, przy czym w odróżnieniu od strony skarżącej, z tych stwierdzeń wywodzi, że nie wykazuje ono legitymowania się interesem społecznym i odmawia dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu. Przedstawiona tu analiza pozwala uznać, że organy administracji przywołały prawidłowe przepisy prawa procesowego, jednakże przed podjęciem rozstrzygnięcia nie przeprowadziły w pełnym zakresie procesu analizy tego stanu normatywnego, a tym samym podejmowały rozstrzygnięcie, w oparciu o normę prawną, które nie nadano finalnej treści. Okoliczność ta wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do wskazanego uchybienia dołączyć trzeba również i to, że w ramach powadzonego postępowania organy administracji publicznej obu instancji nie zwróciły się do skarżącego stowarzyszenia o uzupełnienie swojego wniosku jak również treści zażalenia celem wykazania interesu społecznego w kontekście przyjmowanego w tej sprawie jego rozumienia przez te organy. Zauważyć, należy że argumentacja zawarta w zażaleniu i w skardze do tutejszego Sądu ma charakter generalny, a nie związany z tym konkretnym postępowaniem. Stanowisko takie jest o tyle zrozumiałe, że jak zostało to zaznaczone, wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej nie przedstawiły skarżącemu Stowarzyszeniu sposobu ujmowania tego pojęcia w tym konkretnym postępowaniu. W zasadzie dostrzec można, że skarżące Stowarzyszenie ujmuje cele stowarzyszenia i podejmowane przez nie działania jako wyraz reprezentowania interesu społecznego. Takie ujęcie nie jest zasadne i znajduje to umocowanie w treści przepisu, który legł u podstaw wydania kwestionowanego postanowienia, albowiem wyraźnie się w nim mówi o celach stowarzyszenia i o interesie społecznym, zatem skarżące Stowarzyszenie jak chce wykazać występowanie interesu W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ drugiej instancji dokona wykładni stanu normatywnego, ze szczególnym uwzględnieniem pojęcia "interesu społecznego" w kontekście rozpoznawanej sprawy, a następnie da możliwość skarżącemu Stowarzyszeniu wypowiedzenia się w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie prowadzonych rozważań drobna uwaga, otóż w skardze zarzucono organowi odwoławczemu nieścisłości w tekście wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym niestaranność jego przygotowania. Zarzut taki jest trafny, albowiem faktycznie w rozstrzygnięciu organu tego typu ułomności występują, jednakże, co należy podkreślić, nie mają one przełożenia na ocenę prawidłowości bądź wadliwości wydanego postanowienia. Równocześnie strona skarżąca nie uniknęła analogicznych wpadek, ponieważ w skardze mówi o decyzji i o odwołaniu w sytuacji, gdy organy wydawały postanowienia, a środkiem odwoławczym było zażalenie i także w tym przypadku ułomności te nie wpłynęły negatywnie na ocenę stawianych zarzutów. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. mr