II SA/Gl 652/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] r., [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił obecnie skarżącemu A. S. wydania pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Jak wskazano, decyzja ta wydana została na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (obecnie: Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż posiada możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów (art. 28 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach). W szczególności za gołosłowne uznał organ twierdzenia skarżącego, że urządzenia magazynowe zlokalizowane są w miejscu wydzielonym, zabezpieczonym przed dostępem osób trzecich oraz że umieszczone są na placu o utwardzonej powierzchni. Możliwości techniczne odzwierciedla kontrola przeprowadzona w dniu 19 sierpnia 2009 r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Przytoczono fragmenty ustaleń tej kontroli. Dodatkowo skarżący nie wykazał, że jego działalność jest zarejestrowana również w zakresie transportu drogowego. Dalej organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, że posiada pozwolenie na użytkowanie obiektu lub dokonał zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, co wynika z art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Okoliczności te potwierdzają informacje uzyskane od organu nadzoru budowlanego. Ponadto w ocenie organu wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów powinno być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a skarżący nie złożył wniosku o wydanie takiej decyzji. Również brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stanowi w ocenie organu przeszkodę do wydania zezwolenia. Organ zaznaczył, że skarżącemu zostało już wcześniej wydane zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów (decyzja Starosty K. z dnia [...] r.). Zezwolenie to zostało jednak cofnięte decyzją Starosty z dnia [...] r. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od tej ostatnio wymienionej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzja z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś skarga na tę decyzję została oddalona. Podstawą cofnięcia zezwolenia było niedotrzymanie warunków posiadanej decyzji. Dodatkowo Burmistrz K. wydał decyzję nakazującą skarżącemu usunięcie z nieruchomości, na której ma być prowadzona planowana działalność, zgromadzonych odpadów. Skarżący nie zastosował się do nałożonego obowiązku. W odwołaniu od wymienionej na wstępie decyzji skarżący domagał się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 7 kpa oraz art. 28 ust. 4 pkt 5 i ust. 10 ustawy o odpadach. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. W dalszej kolejności organ stwierdził, że wniosek skarżącego spełnia wymogi określone w art. 28 ustawy o odpadach. Wydając zatem negatywne rozstrzygnięcie należy w sposób jednoznaczny wykazać naruszenie chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach. Organ wskazał na toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę płyty monolitycznej służącej do sortowania złomu oraz rozbiórkę drogi dojazdowej wykonanej z prefabrykowanych płyt drogowych. Fakt nie zastosowania się przez skarżącego do nałożonego obowiązku wykonania rozbiórki nie świadczy o prawnym istnieniu tych budowli. W tej sytuacji organ uznał, że skarżący nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających na należyte wykonywanie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Zatem wnioskowana działalność może powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Organ odwoławczy wskazał, bez podania podstawy prawnej, że w jego ocenie działka skarżącego wskazana do prowadzenia planowanej działalności, powinna być wyposażona w urządzenia zapobiegające przedostawaniu się wody opadowej i odcieków ze zgromadzonego złomu do gruntu. Organ zauważa, że sam skarżący przyznaje, iż wody opadowe spływające po zgromadzonym złomie mogą powodować skażenie środowiska i jednocześnie deklaruje, że zapobiegnie takiemu skażeniu w bliżej nieokreślonej przyszłości. Taka sytuacja powoduje, że spełniona jest przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast pozostałych argumentów organu pierwszej instancji, które stały się podstawą wydania decyzji przez ten organ. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 156 ust. 5 kpa. Zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy o odpadach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie posiada dostatecznych warunków i środków technicznych, podczas gdy stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie w porównaniu ze stanem z daty wydawania poprzedniej decyzji ([...] r.), udzielającej zezwolenia na prowadzenie takiej samej działalności. Dalej skarżący zarzucił naruszenie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) polegające na bezpodstawnym uznaniu, że warunkiem niezbędnym dla otrzymania zezwolenia jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 kpa wskazując jednocześnie na szereg uchybień organów popełnionych w tym zakresie w toku postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. skarżący podtrzymał skargę. Sprecyzował, że domaga się uchylenia decyzji obu instancji. Podał, że trwa postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co w jego ocenie uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego. Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi. Stwierdzili, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Znaczenie ma natomiast decyzja o rozbiórce utwardzenia i trwające postępowanie egzekucyjne zmierzające do jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zasadności skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej argumenty są zasadne. Również sformułowane w niej zarzuty nie mogły być w całości przez Sąd uwzględnione. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać przyjdzie, że Sąd podziela zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach przez niewłaściwe jego zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. W ocenie Sądu argumenty, jakimi posługuje się organ w celu poparcia wystąpienia tej przesłanki nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim organ dokonuje swojej oceny przez pryzmat znajdujących się na działce przeznaczonej do prowadzenia wnioskowanej działalności obiektów budowlanych, które objęte są decyzją o nakazie rozbiórki. W wykonaniu tego nakazu organ dopatruje się niemożliwości zapewnienia przez skarżącego zapobieżenia przedostawania się do gruntu wód skażonych gromadzonymi odpadami. Organ wskazuje jednocześnie, że działka ta powinna być wyposażona w urządzenia zapobiegające przedostawaniu się wody opadowej do gruntu. Wskazać przyjdzie w tym miejscu, że organ nie odwołuje się do żadnej normy prawnej, która nakazywałaby skarżącemu, jako podmiotowi zamierzającemu wykonywanie reglamentowanej działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, zapewnienie takich urządzeń. Wyprowadzenie zaś takiego wniosku z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zbyt daleko idące. Jakkolwiek przepis ten ma charakter zbliżony do uznaniowego, to jednak obowiązkiem organu jest wykazanie, że zamierzona działalność może stanowić zagrożenie. Nie może przy tym organ poprzestać na wymaganiach, których spełnienie nie wynika z konkretnych przepisów prawa. W toku całego postępowania skarżący wskazywał na zamierzony sposób gromadzenia odpadów. Jeżeli zatem przyjąć, że będą one gromadzone w szczelnych kontenerach lub składowane na pojazdach przeznaczonych do ich transportu, to zarówno brak utwardzenia terenu, jak i brak systemu odprowadzania wód, pozostają bez wpływu na domniemane przez organ zagrożenie dla środowiska. Dodać przyjdzie, że skarżący dostrzegając możliwość wystąpienia takiego zagrożenia przewiduje instalacje odpowiednich urządzeń na wypadek, gdyby zagrożenie takie miało wystąpić. Brak instalacji takich urządzeń, czy też brak utwardzenia terenu same w sobie nie stanowią przeszkody do prowadzenia wnioskowanej działalności bez uszczerbku dla środowiska. Istnieją bowiem możliwości bezpiecznego gromadzenia i transportu odpadów z wykorzystaniem innych środków, w tym również tych, którymi na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, skarżący dysponuje. Sąd podziela ustalenie organu odwoławczego, że po kilkukrotnych uzupełnieniach, wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia spełnia wymogi określone w art. 28 ustawy o odpadach. Jeżeli mimo spełnienia tych wymogów organ dostrzega, na podstawie okoliczności związanych z dotychczasową działalnością skarżącego, że skarżący mógłby wykorzystać udzielone zezwolenie nie zapewniając jednocześnie bezpieczeństwa dla środowiska, to miał możliwość obwarowania takiego zezwolenia dodatkowymi warunkami. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 5 pkt 5 omawianej ustawy, w zezwoleniu na zbieranie lub transport odpadów określa się odpowiednio dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska. Przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja na poparcie wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, o ile nie jest wystarczająca dla zastosowania tego przepisu, o tyle w sposób oczywisty uzasadnia określenie w zezwoleniu warunków, o których mowa w art. 28 ust. 5 pkt 5 ustawy. Ustawa przewiduje środki, za pomocą których następuje kontrola zgodnego z prawem wykonywania działalności objętej zezwoleniem (art. 30). Skuteczne wykorzystanie tych środków zależy wyłącznie od szybkości i sprawności działania organu. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, w szczególności w świetle art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), jest sytuacja, w której stronie, bez wyraźnej podstawy prawnej, odmawia się wydania decyzji w oparciu o ocenę dotyczącą jej dotychczasowej działalności. W ten sposób nakłada się na stronę sankcje, które nie są przewidziane przepisami prawa. Ustawa o odpadach nie przewiduje bowiem zakazu udzielenia zezwolenia podmiotowi, któremu zezwolenie już raz zostało cofnięte. Z kolei ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ograniczenia takie przewiduje w określonych przypadkach jedynie w odniesieniu do działalności koncesjonowanej i regulowanej (art. 61 i art. 72 tej ustawy), nie zaś w odniesieniu do działalności objętej zezwoleniem. Interpretacja przepisów ustawy o odpadach nie pozwala też na uzależnienie wydania zezwolenia od wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zwrócić przyjdzie w tym miejscu uwagę, że przepis art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach został uchylony z dniem 12 marca 2010 r. (art. 1 pkt 19 lit. d ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 28, poz. 145). Od tej daty brak jest regulacji, która w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów nakazywałaby organowi rozważanie kwestii związanych z przepisami prawa budowlanego. Wskazać też przyjdzie, że organ odwoławczy zasadnie ocenił błędną argumentację organu pierwszej instancji co do konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, jak również co do konieczności uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ta ostatnia kwestia, podobnie jak kwestie związane z prawem budowlanym, nie stanowi warunku dla uzyskania zezwolenia na podstawie art. 28 ustawy o odpadach. Jeżeli wnioskodawca nie spełnia wymogów lub narusza przepisy prawa budowlanego, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też przepisy o ochronie środowiska, to zwalczanie tych naruszeń i egzekucja obowiązków wynikających z tych przepisów i wydanych na ich podstawie decyzji należy do właściwych organów w postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych ustaw. Nie jest rolą ani kompetencją organu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o odpadach, dokonywanie jakichkolwiek ocen legalności działań podejmowanych przez wnioskodawcę, poza oceną spełnienia wymogów przewidzianych ustawą o odpadach. Organ ten ma natomiast obowiązek powiadomienia właściwych organów w razie stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wykraczającym poza jego kompetencje. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji również bez wpływu na udzielenie zezwolenia pozostaje kwestia treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Dla prowadzenia bowiem działalności gospodarczej, dla której wymagane jest uzyskanie zezwolenia, wystarczającym jest uzyskanie tego zezwolenia (art. 75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Ewentualne uchybienia w dopełnieniu przez skarżącego obowiązków w zakresie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wykraczają poza zakres postępowania w niniejszej sprawie. Z naprowadzonych wyżej powodów skarga musiała zostać uwzględniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania – na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, organ pierwszej instancji zbada, czy nie uległ zmianie stan faktyczny w tym wniosku określony. W razie wątpliwości organ może wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku, jednakże jedynie w zakresie wynikającym z art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach. Jeżeli okaże się, że ani stan faktyczny, ani też treść żądania skarżącego nie uległy zmianie, organ wyda zezwolenie, określając w razie potrzeby warunki, o których mowa w art. 28 ust. 5 pkt 5 ustawy o odpadach. Rolą organu będzie również kontrola wykonywania działalności objętej zezwoleniem pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy o odpadach i warunkami wydanego zezwolenia. W razie stwierdzenia innych naruszeń obowiązkiem organu będzie zawiadomienie innego właściwego organu.