II SA/Gl 652/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. (B.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając z wniosku D. i R. D. zamieszkałych w B., przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dnia [...] r. przeprowadził kontrolę legalności robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. (działki nr 1 i 2). Roboty były wykonywane na zlecenie M. B. zam. w B. przy ul. [...], który wynajmuje znajdujące się tam hale magazynowe. W trakcie kontroli stwierdzono, że na powyższej nieruchomości M. B. wykonał utwardzenie z kostki brukowej oraz zamontował bramę wjazdową bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej ani uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na M. B. obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej w tym: - zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, - projektu budowlanego, - oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. do dnia 31 lipca 2014 r. Pismem z dnia 9 maja 2014 r. D. i R. D. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o uzupełnienie postanowienia o objęcie nim budowy podjazdu na działce 2, która stanowi ich własność. Jednakże organ administracji postanowieniem z dnia [...] r. odmówił temu wnioskowi podnosząc, iż działka o numerze 2 nie jest objęta przedmiotowym postępowaniem. W związku z brakiem realizacji zobowiązania przez M. B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę wykonanego bez pozwolenia na budowę zjazdu z ul. [...] w B. Odwołanie od tej decyzji złożył M. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W jego ocenie wydana decyzja zawiera uchybienia, gdyż nie określa przedmiotu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję w mocy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było: - nieustalenie wszystkich stron postępowania, - błędne zdefiniowanie pojęcia "zjazd". Organ uchylił również postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]. Uznał bowiem, że PINB przedwcześnie uznał, iż istnieje możliwość legalizacji samowoli. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości, przy czym w ich trakcie nie ustalono innych okoliczności niż w trakcie oględzin dokonanych dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. B. rozbiórkę wykonanego w ramach samowoli budowlanej zjazdu o podanych parametrach. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia była niezgodność wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż zgodnie z § 9 i 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. na obszarach oznaczonych UP-1 oraz ZP-4 do ZP-5 nie jest możliwe budowanie nowych zjazdów. Stąd na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec niemożności legalizacji przedsięwzięcia, konieczne było wydanie nakazu rozbiórki. Od tej decyzji odwołał się M. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił w nim organowi I instancji: - naruszenie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustaleń, czy odwołujący się faktycznie utwardził kostką brukową zjazd od ul. [...] w B., - naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie interesu prawnego osób dopuszczonych do postępowania jako jego strony, - naruszenie art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania jakich działek ma dotyczyć rozbiórka, - naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania spółce [A] z siedzibą w B. (właścicielowi nieruchomości) jej obowiązków i praw w postępowaniu administracyjnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu drugiej instancji ustalenia dokonane przez PINB są prawidłowe. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżący wykonał z ulicy [...]. Potwierdzają to między innymi zdjęcia satelitarne pochodzące z 2013 r. Nie było również możliwe zalegalizowanie samowoli, ze względu na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył M. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: - naruszenie art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania jakich działek ma dotyczyć rozbiórka. Zwrócił uwagę, iż samowola została zrealizowana na różnych działkach (należących do różnych podmiotów) i w istocie nie widomo, kto powinien zostać zobowiązany do dokonania rozbiórki, - naruszenie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustaleń, czy odwołujący się faktycznie utwardził kostką brukową zjazd od ul. [...] w B., - naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie interesu prawnego osób dopuszczonych do postępowania jako jego strony, - naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania spółce [A] z siedzibą w B. (właścicielowi nieruchomości) jej obowiązków i praw w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co nastąpiło postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 2 października 2015 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację. W szczególności wskazał, iż określenie przedmiotu rozbiórki jest odpowiednio precyzyjne. Dnia 29 lipca 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika D. i R. D., w którym wnoszą o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą skarżonego rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W świetle tego przepisu "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia". Biorąc pod uwagę treść art. 52 ustawy, obowiązek taki może być nałożony na inwestora, zarządcę i właściciela nieruchomości. Można w tym zakresie przytoczyć wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. II SA/Po 43/14 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający stwierdził, że "nakaz określony w decyzji o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b. w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca". Zatem nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki na podmiot nie dysponujący żadnym tytułem prawnym do nieruchomości należy uznać za niedopuszczalne a decyzja taka byłaby niewykonalna. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych skład orzekający uznał, iż organy nie dokonały żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Właścicielem nieruchomości, z której został wybudowany sporny zjazd jest [A] w B. ([...]). M. B., na mocy umowy zawartej w dniu 14 listopada 2013 r. wynajął od [A] "lokale o łącznej powierzchni użytkowej1200 m2 znajdujące się na parterze wymienionego w § 1 budynku". Wątpliwości budzi to, czy przedstawiona przez M. B. umowa może być uznana za tytuł prawny do władania tą częścią działki, na której został zrealizowany zjazd. Co prawda wspomniana umowa w § 2 ust. 2 stanowi, iż "najemca został poinformowany o konieczności wykonania wjazdu na teren nieruchomości od strony ulicy [...] poprzez teren należący do Wynajmującego i nie wnosi do tego zastrzeżeń" jednakże organy administracji nie rozważyły, czy ten fragment umowy można uznać za zgodę właściciela nieruchomości na wykonanie zjazdu. Z akt wynika także, że działka, na której został zlokalizowany przedmiotowy zjazd graniczy z nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa i Gminy B. Organy nie wyjaśniły, czy nielegalne roboty dotyczyły również tych nieruchomości. Już powyższe okoliczności pozwalają na uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z tym skład orzekający uznał, iż badanie pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe. Ich ocena może bowiem nastąpić dopiero wówczas, gdy zostanie w sposób nie budzący wątpliwości podmiot, na który winien być nałożony nakaz rozbiórki. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji ustali w pierwszym rzędzie podmiot spełniający warunki, o których mowa w art. 52 ustawy prawo budowlane. W dalszej kolejności wyjaśni wszystkie istotne okoliczności sprawy i wyda rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu.