II SA/Gl 652/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi W. L. i E. L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wykonaniu obowiązku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał inwestorowi – W. L. prowadzenie robót budowlanych związanych z montażem tymczasowego obiektu budowlanego - hali namiotowej (pełniącej funkcję namiotu bankietowego) o wymiarach w rzucie 35m x 10 m na terenie działek nr 1 i 2 przy ul. [...] w Z. - zrealizowanym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednocześnie na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożony został na inwestora obowiązek przedstawienia do dnia 30 kwietnia 2018 r.: • decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego, • dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę/osoby posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i sprawdzonego przez osobę/osoby posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, • opinii, uzgodnień, pozwoleń wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o przynależności projektanta/projektantów do właściwej izby, aktualnego na dzień opracowywania projektu, • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, • oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zażalenie na to postanowienie złożył inwestor, jednakże postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W konsekwencji W. L. oraz E. L. wnieśli na to ostatnie postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] PINB w Z. zmienił swoje postanowienie nr [...] z dnia [...] r. w ten sposób, że w miejsce słów "w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r. wpisuje się: w terminie do dnia 30 września 2018 r." Zażalenie na to postanowienie złożył inwestor. Jednakże Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB w Z. z dnia [...] roku nr [...]. Podniósł, że jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w Z. nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji wskazał art. 77 § 2 k.p.a. - zgodnie z treścią którego, organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem PINB w Z. zmienił jedynie termin na przedłożenie przez inwestora określonych dokumentów (przeprowadzenia dowodu), do czego strona zobligowana została postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie zaś z art. 141§1 Kpa zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie wyłącznie gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ zatem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. - nie podlega ono kontroli instancyjnej. W myśl art. 142 kodeksu postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skargę na postanowienie złożyli E. L. i W. L. Domagając się uchylenia postanowienia organu odwoławczego zakwestionowali wykładnię, iż zmiana terminu wykonania obowiązku, o którym mowa w postanowieniu PINB w Z. z dnia [...] r. nr [...] jest zmianą postanowienia o charakterze dowodowym. Wskazali nadto, że postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych — które to postanowienie, zostało zmienione postanowieniem nr [...]. W takiej sytuacji wydanie tego postanowienia może być wręcz (w ocenie skarżących) uznane za próbę obejścia postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie". Postanowienie PINB w Z. z dnia [...] r. nr [...] zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zawiera ono w istocie dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze – to wstrzymanie robót budowlanych. Drugie – to zobowiązanie inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu. Obydwa te rozstrzygnięcia są ze sobą ściśle związane, nie mogą one występować samodzielnie. Dlatego też, w ocenie Sądu zmiana tego postanowienia winna nastąpić w oparciu o ten sam przepis – czyli art. 48 ust. 2 ustawy. A wyraźnie wskazuje on, że na postanowienie powyższe przysługuje środek prawny w postaci zażalenia. Zatem również na postanowienie o zmianie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, niezależnie od zakresu dokonanych zmian, będzie przysługiwało zażalenie. Tym samym Sąd nie zgadza się z interpretacją organów nadzoru budowlanego, iż postanowienie wydane na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w części dotyczącej zobowiązania do dostarczenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej, jest w istocie postanowieniem, o którym mowa w art. 77 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.